Veinte años de políticas de educación media en Chile por M. Leonor Cariola H. Cristián Belleï Iván Núñez Prieto Julio de 2003 UNESCO: Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep IIEP/WD/133062/R1 Veinte años de políticas de educación media en Chile Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, por parte de la UNESCO o del IIPE, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los países, territorios, ciudades o zonas citados, ode sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras. Esta publicación ha sido financiada gracias a la subvención de la UNESCO y a las contribuciones de varios Estados Miembros de la UNESCO, cuya lista figura al final de este volumen. Composición e impresión en el taller gráfico del IIPE Diseño de la tapa: Corinne Hayworth Foto de la tapa: UNICEF/R. Somazzi Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 7-9 rue Eugène Delacroix, 75116 Paris information@iiep.unesco.org http://www.unesco.org/iiep © UNESCO Julio de 2003 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Índice Siglas 9 Lista de cuadros y gráficos 13 Sumario ejecutivo unificado 23 Capítulo I Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 M. Leonor Cariola H. 27 1. Introducción 27 2. El contexto 28 a. Rol social del Estado 29 b. Reformas económicas y evolución de indicadores macroeconómicos 32 c. Evolución de indicadores sociales 33 d. Sistema laboral y mercado del trabajo 36 3. Análisis de la expansión y reformas de la educación media 40 a. Los principales cambios en los ’80, durante el régimen militar 40 b. Cambios de la educación media en los ’90, durante el gobierno democrático 58 3. Diagnóstico de la enseñanza media técnico-profesional en los ’90 73 4. Estructura y currículo de la educación media al inicio y a fines de los ’90 90 a. Estructura de la educación media 90 b. El currículo de la educación media al inicio de los ’90 92 c. La reforma curricular en la educación media 103 d. El proceso del cambio curricular 124 e. Puntales y apoyos a la reforma 143 f. Diseño curricular actual: comentario crítico 155 5. Bibliografía 165 5 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Capítulo II Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público Cristián Belleï 173 1. Introducción 173 2. Política neoliberal en educación media: reforma de la gestión (1980 – 1989) 176 3. Políticas de mejoramiento de la calidad en educación media (1990 – 2000) 180 a. Fase de transición: medidas de emergencia y diseño de estrategias (1990 – 1993) 181 b. Diagnóstico del nivel secundario a inicios de los ’90: un liceo anacrónico 184 c. Reforma educacional de la enseñanza media: aprendizajes de calidad para todos (1994 – ) 186 4. Financiamiento de la educación media: concreción de la voluntad política 203 5. La masificación de la educación media: acceso, progreso, deserción y egreso 218 a. Acceso 218 b. Progreso 228 c. Deserción 229 d. Egreso 234 6. El mejoramiento de la educación media: condiciones, participación, pedagogía y aprendizaje 235 a. Condiciones para los procesos de enseñanza 235 b. Participación y compromiso de profesores y alumnos 238 c. Formas de enseñanza 247 d. Aprendizaje 250 7. Nuevos desafíos para la educación media: consolidación de la reforma 259 6 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep a. Igualar las oportunidades de acceder, permanecer y egresar del liceo 259 b. Implementar el nuevo curriculum, aumentando los logros de aprendizaje de los alumnos 260 c. Disminuir la repetición escolar, haciendo del paso por el liceo una historia continua 261 8. Bibliografía 262 Capítulo III La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio Iván Núñez Prieto 267 1. Introducción 267 2. La situación de los docentes antes de los ’90 269 a. Las características históricas de los docentes de educación secundaria en Chile 269 b. Evolución de la cantidad de docentes 276 c. Calificaciones requeridas para enseñar en los distintos niveles 277 d. La carrera docente entre 1973 y 1980 279 e. La carrera docente entre 1980 y 1990 281 3. Las políticas respecto a los docentes de educación media en los ’90 285 a. El punto de partida: la situación del profesorado de educación secundaria en 1990 285 b. La política magisterial de los Gobiernos de Concertación Democrática. El Estatuto Docente 290 c. Reformas posteriores en el régimen de los docentes 303 d. La reforma educacional y la política de fortalecimiento de la profesión docente 305 e. La ejecución de la política de fortalecimiento docente (1996-2001) 307 4. Balance y perspectivas 320 a. Evaluación de lo realizado: los balances y debates de fin de la década de los ’90, en sus implicaciones con la profesión docente 320 b. Tendencias y temas recientes 330 c. Desafíos y dilemas pendientes 335 5. Bibliografía 338 7 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Capítulo IV Síntesis y conclusiones M. Leonor Cariola H. 343 1. Introducción 343 2. El contexto 344 3. Principales cambios durante la década de los ’80 350 a. Descentralización, privatización o municipalización 350 b. Intentos de cambios en la estructura y en el currículo 354 c. Reforma de la educación superior 356 4. Políticas educativas en la década de los ’90 359 a. Diagnóstico de la educación media a inicios de los ’90 359 b. Fase de transición, inicios de la década 363 c. Reforma educacional de la enseñanza media en la década de los ’90 367 d. Evolución y conclusiones 377 5. Conclusión final 386 8 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Siglas ACLE Actividades Curriculares de Libre Elección AGECH Asociación Gremial de Educadores de Chile CASEN Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional CEPAL Comisión Económica para América Latina CFT Centro de Formación Técnica CIDE Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación CIEPLAN Corporación de Investigaciones Económicas para Latinoamérica CM Contenidos Mínimos CMO Contenidos Mínimos Obligatorios CORFO Corporación de Fomento de la Producción CPEIP Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas CRA Centros de Recursos de los Aprendizajes CSE Consejo Superior de Educación DFL Decreto con Fuerza de Ley E.M. Educación Media E.S. Educación Superior FIDE Federación Nacional de Instituciones de Educación Particular FNDR Fondo Nacional de Desarrollo Regional 9 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile GPT Grupos Profesionales de Trabajo GTZ Agencia de Cooperación Técnica Alemana H-C Modalidad humanístico-científica IEA International Evaluation Association INACAP Instituto Nacional de Capacitación IRT Análisis de Respuesta al Ítem JEC Jornada Escolar Completa LLECE Laboratorio Latinoamericano de Calidad de la Educación LOCE Ley Orgánica Constitucional de Educación MIDEPLAN Ministerio de Planificación y Cooperación MINEDUC Ministerio de Educación OECD Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo OEI Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura OF Objetivos Fundamentales OFCMO Objetivos Fundamentales y Contenidos Mínimos Obligatorios OIT Organización Internacional del Trabajo OREALC Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe PAA Prueba de Aptitud Académica PADEM Planes Anuales de Desarrollo de la Educación Municipal PEM Programa de Empleo Mínimo 10 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Siglas PFFID Programa de Fortalecimiento de la Formación Inicial de Docentes PIB Producto Interno Bruto PIIE Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educación PISA Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes PME Proyectos de Mejoramiento Educativo POJH Programa de Ocupación para Jefes de Hogar PPF Programa de Perfeccionamiento Fundamental PPFID Programa de Perfeccionamiento de la Formación Inicial de Docentes PREALC Programa Regional del Empleo para América Latina y el Caribe Programa Programa de Mejoramiento de la Calidad y la Equidad de MECE la Educación Programa Programa de Mejoramiento de la Calidad y la Equidad de MECE-Media la Educación Media RBMN Remuneración Básica Mínima Nacional SIES Sistema de Ingreso a la Educación Superior SIMCE Sistema de Medición de la Calidad de la Educación SNED Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño TELEDUC Canal de televisión de la Universidad Católica de Chile TIMSS Third International Mathematics and Science Study T-P Modalidad técnico-profesional 11 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile UCE Unidad Curriculum y Evaluación del Ministerio de Educación de la República de Chile U.F. Unidades de Fomento UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia U.T.M. Unidad Tributaria Mensual UTP Unidad Técnica Pedagógica 12 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Lista de cuadros y gráficos Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 M. Leonor Cariola H. 27 Cuadro 1. Gasto social como porcentaje del PIB en la década de los ’80 30 Cuadro 2. Gasto social como porcentaje del PIB en la década de los ’90 31 Gráfico 1. Evolución de la pobreza e indigencian, 1987-2000 35 Cuadro 3. Distribución de ingresos según quintiles, años 1987, 1990, 1992, 1994, 1996, 1998 36 Cuadro 4. Tasa de desocupación según grupos de edad, años 1986-2000 39 Cuadro 5. Porcentaje de matrícula niños en educación básica y media por dependencia, según años, 1981-1999 49 Cuadro 6. Cantidad y porcentaje de unidades educativas por dependencia en educación media, 1990, 1995, 1999 50 Cuadro 7. Porcentaje de la población que asiste a un establecimiento educacional según quintil de ingreso autónomo nacional y dependencia, 1987 y 1998 60 13 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Cuadro 8. Ingreso familiar per cápita promedio del hogar por modalidad y dependencia, 1996 (miles de pesos, nov. 1996) 61 Cuadro 9. Alumnos por modalidad de enseñanza y quintil de ingreso per cápita del hogar 62 Cuadro 10. Total de beneficiados con relación a las becas y créditos para la educación superior (en porcentajes), y porcentaje con respecto al total de matriculados, 1989-2000 64 Cuadro 11. Nivel de escolaridad promedio de la población económicamente activa, según años, 1988-1999 69 Cuadro 12. Años de escolaridad promedio de los jefes de hogar y de la población de 15 años y más, por género y línea de pobreza, 1998 70 Cuadro 13. Promedio de escolaridad de la población de 15 años y más por quintil de ingreso autónomo, 1990, 1998, 2000 70 Cuadro 14. Tasa de desocupación por nivel educacional (en porcentajes), información histórica 71 Cuadro 15. Porcentaje de variación del ingreso promedio en cada nivel educativo con respecto al inferior según sexo, 1990-1998 72 Cuadro 16. Retorno a la educación, en porcentajes, 1990-1998 73 14 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Cuadros Gráfico 2. Gasto por alumno según tipo de enseñanza, 1981-1999 79 Cuadro 17. Evolución de la matrícula en establecimientos de administración delegada, 1988-1999 83 Cuadro 18. Distribución de los liceos T-P y Dual según dependencia 85 Cuadro 19. Práctica y título de los egresados duales 88 Cuadro 20. Estudios posteriores de los egresados duales 89 Cuadro 21. Estructura de los planes de estudio según modalidad 96 Cuadro 22. Áreas de especialización según modalidad 98 Cuadro 23. Distribución del tiempo escolar para ambas modalidades 101 Cuadro 24. Distribución de las horas escolares anuales totales en la modalidad H-C y T-P 111 Cuadro 25. Porcentaje de horas anuales totales en la modalidad T-P con relación al tiempo que se destina en la modalidad H-C 112 Cuadro 26. Sectores y sub-sectores de la formación general 113 Cuadro 27. Formación general en el segundo ciclo de educación media 114 15 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Cuadro 28. Familias ocupacionales y especialidades de la enseñanza T-P 116 Cuadro 29. Opiniones de los grupos de discusión frente a las dos propuestas (en porcentajes) 128 Cuadro 30. Porcentaje de acuerdo con la distribución del tiempo escolar propuesto 132 Gráfico 3. Instancias y pasos en proceso de elaboración del nuevo marco curricular de la educación media 135 Cuadro 31. Grupos consultados en la elaboración del currículo 136 Cuadro 32. Cuadro comparativo de la propuesta curricular, antes y después de la consulta 137 Cuadro 33. Comparación de rangos de horas pedagógicas en la modalidad H-C y T-P para formación general y diferenciada por niveles 140 Cuadro 34. Comparación de rangos de porcentajes de horas pedagógicas en la modalidad H-C y T-P para formación general y diferenciada por niveles 141 16 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Cuadros Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público Cristián Belleï 173 Gráfico 1. Estrategia y componentes del programa MECE-Media 189 Cuadro 1. Recursos financieros del programa MECE-Media por tipo de insumo 191 Cuadro 2. Aumento de tiempo semanal y anual, y recursos de subvención, por jornada completa en educación media 199 Gráfico 2. Distribución de la matrícula de enseñanza media según dependencia administrativa, 2000 203 Cuadro 3. Evolución del gasto público en educación según fuentes, en millones de pesos, años 1980 – 2000 204 Cuadro 4. Proporción del gasto público en educación sobre el PIB, el gasto social y el total del gobierno central, años 1990-1999 205 Cuadro 5. Gasto total en educación (como porcentaje del PIB), 1990 – 1999 207 Gráfico 3. Crecimiento del gasto del gobierno central en educación y crecimiento del PIB, 1980-2000 209 Gráfico 4. Evolución del gasto y matrícula de educación media, 1981 – 2000 210 17 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Gráfico 5. Estructura del gasto del Ministerio de Educación en enseñanza media, 2000 211 Gráfico 6. Gasto por alumno en educación media según dependencia, 1998 212 Cuadro 6. Subvención mensual por alumno según modalidad de enseñanza y tipo de jornada (en pesos y dólares), Febrero de 2001 214 Gráfico 7. Evolución histórica de la matrícula de enseñanza media, 1936 – 2000 216 Gráfico 8. Evolución histórica de la cobertura de enseñanza media (en porcentajes), 1935 – 2000 218 Gráfico 9. Evolución de la cobertura según quintil de ingresos, 1990 – 2000 220 Cuadro 7. Cobertura en educación media por zona de residencia, urbana – rural (en porcentajes), 1990 y 2000 221 Gráfico 10. Años promedio de escolaridad por tramos etáreos según quintil de ingresos, 1998 222 Gráfico 11. Evolución de la repitencia en enseñanza media (en porcentajes), 1981 – 2000 223 Gráfico 12. Reprobación según dependencia y nivel (en porcentajes), 1999 224 18 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Cuadros Gráfico 13. Evolución de la deserción escolar según niveles (en porcentajes), 1991 – 1999 225 Gráfico 14. Chile: Probabilidad de que jóvenes de 20 a 24 años logren ciertos umbrales educativos, por quintil de ingresos (en porcentajes) 226 Gráfico 15. Nivel educacional de la población de 20 y más años 231 Gráfico 16. Percepción de efectos de la JEC en el sistema escolar, según profesores 236 Gráfico 17. Tipos de actividades de libre disposición en establecimientos de educación con jornada completa (porcentaje de establecimientos que realizan la actividad) 239 Gráfico 18. Distribución del tiempo total destinado a actividades de libre disposición agrupadas en categorías temáticas 240 Gráfico 19. Identificación y crítica de los alumnos con su liceo (según alumnos) 241 Gráfico 20. Resultados SIMCE para Lengua y Matemática, 2° medio, 1994 – 1998 244 Gráfico 21. Progreso 1994 – 1998, SIMCE 2° Medio según dependencia para Lengua y Matemática 245 Gráfico 22. SIMCE 1998, Lengua según tramos de puntaje por dependencia 246 19 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Gráfico 23. Distribución de alumnos en deciles de puntaje SIMCE, Lengua 2° Medio, según dependencia y tipo de financiamiento, 1998 247 Gráfico 24. Resultados educativos según nivel socioeconómico 248 Gráfico 25. Promedio de lectura de prosa y cuantitativa en personas con educación secundaria completa, según tramos de edad 250 Gráfico 26. Incidencia del MECE-Media en los cambios producidos en los liceos 253 La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio Iván Núñez Prieto 267 Cuadro 1. Evolución de alumnos y docentes en servicio de la educación media, 1962, 1971, 1989, 1999 276 Cuadro 2. Régimen de remuneraciones de los profesores del sector municipal 296 Cuadro 3. Remuneración de docentes con jornada de 30 horas, 1990-2001 300 Cuadro 4. Remuneración de docentes con jornada de 44 horas, 1990-2001 300 Cuadro 5. Evolución de salarios de docentes en comparación con otros indicadores nacionales (en porcentajes), 1990, 1993, 1996, 1998 301 20 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Cuadros Cuadro 6. Beneficiarios y recursos de la subvención a equipos docentes de mejor desempeño (SNED) 305 Cuadro 7. Docentes participantes en cursos de perfeccionamiento fundamental, Enero año 2000 311 Cuadro 8. Disposición subjetiva de los profesores frente a la JEC (en porcentajes), 2001 319 Cuadro 9. Docentes por dependencia, 1979, 1985, 1987, 1991, 1996, 2000 320 Cuadro 10. Docentes de enseñanza media por tipo de título, según dependencia, 1999 321 Cuadro 11. Horas semanales de contrato de los docentes de enseñanza media, según dependencia, 2000 322 Cuadro 12. Evaluación de aspectos de la reforma educacional, según docentes, por dependencia (notas según escala de 1 a 7), 2000 326 21 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Sumario ejecutivo unificado Cariola, Bellei, Nuñez y Cariola El presente libro describe y analiza los cambios experimentados por el sistema educacional chileno en su nivel secundario en los últimos veinte años, a través de cuatro artículos que atienden a distintos aspectos de la política educacional en ese período. En “Estructura y currículum de la educación media. Cambios y reformas. 1980-2000”, Leonor Cariola analiza la expansión y las reformas de la educación media chilena entre los años 1980 y 2000, examinando especialmente el curriculum y la estructura. Con tal objetivo, hace una presentación del contexto socio-económico, político y laboral de las dos décadas y de las principales reformas educativas que acontecieron en esos años. Diferencia entre una primera etapa (hasta 1990) caracterizada por políticas educacionales subsidiarias de las reformas socio-económicas neoliberales implementadas por el régimen militar; y una segunda etapa (desde 1990), enfocada a la atención de múltiples problemas derivados del aumento de la cobertura y a la toma de conciencia sobre la falta de pertinencia, ineficacia y excesiva estratificación y segmentación del nivel medio. En especial, se analizan críticamente todos los cambios curriculares y de estructura implementados durante la última década. El documento de Cristian Bellei, “Veinte años de políticas en educación media en Chile. 1980 – 2000. De la autoregulación del mercado al compromiso público”, analiza las políticas implementadas en los últimos veinte años en relación al financiamiento y la calidad educativa. Caracteriza las reformas operadas durante el régimen militar en los años ́ 80, como una “reforma de la gestión”, por su concentración en los sistemas de financiamiento y administración y su orientación hacia la creación de un sistema escolar 23 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile descentralizado y regulado por relaciones de oferta y demanda, con escasa injerencia de la autoridad pública. Considera a las iniciativas del primer Gobierno de la Concertación Democrática en la primera mitad de los ’90, como una fase “de transición”, por la ausencia de políticas a gran escala, y porque algunas señales fueron contradictorias con el curso posterior de los cambios. Luego presenta las políticas de mejoramiento de la calidad en educación media en el marco de la reforma llevada a cabo a partir de la segunda mitad de los ’90, incluyendo el programa MECE, la Jornada Escolar Completa y la reforma curricular. Esta etapa es caracterizada como “reforma educacional” por su foco en las dimensiones pedagógicas y curriculares, y su orientación hacia el mejoramiento de la calidad y la equidad educativa. Posteriormente, el autor analiza la evolución y características del gasto en educación media en las dos décadas analizadas. Para finalizar, profundiza en los cambios ocurridos en el sistema escolar, vinculándolos con las políticas implementadas y presenta algunas orientaciones para el futuro de las políticas en este nivel. El documento de Ivan Nuñez, “La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio”, presenta la evolución de la situación y de las políticas referidas a los docentes de nivel medio durante el período de análisis, contrastándola con las épocas anteriores. Identifica dos etapas entre los años 1980 y 2000: la primera, de implantación forzada de un libre mercado en la formación de docentes, en la cual la solidez de la profesión docente tradicional se vio afectada por la masificación creciente de los liceos y la multiplicación de facultades universitarias para capacitar a los profesores requeridos. La segunda etapa es contextualizada en el marco de una importante reforma orientada a elevar la calidad y la equidad de la educación y la promoción del “fortalecimiento de la profesión docente”. Considera que las políticas públicas de esta etapa –aún manteniendo el esquema de una educación descentralizada y con prácticas de mercado– lograron mitigar el malestar docente, tuvieron éxito en moderar el conflicto socio-político entre sindicalismo, empleadores y gobierno, y abrieron inéditas formas de colaboración, facilitando el avance 24 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Sumario de la reforma educacional chilena. Como logros de esta etapa señala la mejora sustantiva de los salarios docentes, la reposición de regulaciones protectoras y la ampliación y diversificación de las oportunidades de formación continua y desarrollo profesional. Concluye que aunque no se han resuelto en plenitud los problemas generados en el siglo recién pasado, hay avances esperanzadores, pero también insuficiencias, dilemas e incógnitas. Finalmente, Leonor Cariola realiza una síntesis y descripción de los tres estudios presentados, integrando en un documento final las principales conclusiones. 25 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep M. Leonor Cariola H. (con la colaboración de M. Ignacia Valdivieso C.) M. Leonor Cariola Huerta, socióloga de la Universidad Católica de Chile, obtuvo su Ph.D en la University of Wales, College of Education en 1995. Su principal actividad ha sido la investigación en educación y, actualmente, está a cargo de los estudios internacionales en el Ministerio de Educación. Ha sido consultora para la UNESCO, el BID y el Ministerio de Educación. 26 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Capítulo I Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas 1980-2000 1. Introducción Este documento pretende dar cuenta de las principales políticas educacionales y sus resultados en la educación media en Chile durante las dos últimas décadas. Con este objetivo, en el Capítulo 1 se contextualizará la política educacional chilena con la situación política, social y económica entre 1980 y el año 2000. En el Capítulo 2 se analizará la expansión y reformas de la educación media en las dos últimas décadas. Veremos los cambios realizados durante la década de los ’80; reforma administrativa y cambios curriculares; así como los efectos en calidad y equidad de la educación. Para los años ’90, nos referiremos a la forma cómo se enfrentaron los problemas urgentes y los resultados educativos. En el tercer apartado del mencionado capítulo profundizaremos sobre la enseñanza técnico-profesional, analizando la evolución de su matrícula, las distintas formas de financiamiento y algunos estudios de diagnóstico de la década de los ’90, incluyendo una experiencia considerada como exitosa. En el Capítulo 3 de este documento, se profundizará en la reforma curricular iniciada en 1997 y que aun se encuentra en su fase de implementación. Se revisarán sus objetivos y contenidos, así como la estructura del nivel en comparación con los ’80. Se describirán los conceptos subyacentes al nuevo marco curricular, comparándolos con la situación anterior, así como también el procesamiento de los cambios curriculares. Finalmente, se hará un análisis crítico y se revisarán las tareas pendientes. 27 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile 2. El contexto En Chile las dos últimas décadas han estado marcadas por contextos económicos, políticos y sociales claramente distinguibles. La década de los ’80 tenía a Chile bajo un régimen militar, gobierno que había llegado al poder después del golpe de estado de 1973. Se llevaron a cabo y profundizaron reformas sociales y económicas que ya habían comenzado en el segundo lustro de los años ’70, y que en un gobierno no democrático, dada la carencia de diálogo social, tuvieron un escenario propicio para su realización. Estas reformas fueron de corte neoliberal, y abarcaron amplios ámbitos de la sociedad, cambiando hasta nuestros días las relaciones entre el Estado, la sociedad civil, el sistema económico y el sistema político. El inicio de la década de los ’90 estuvo marcado por el advenimiento del primer gobierno democrático después de 17 años de régimen militar. En el aspecto político, la transición a la democracia ha sido un proceso delicado y gradual en que el énfasis ha estado en mantener los equilibrios sociales, teniendo además en consideración a las fuerzas armadas y de orden como uno de los poderes fácticos más influyentes. En el ámbito económico la estrategia de desarrollo, si bien se ha construido sobre la base de un modelo neoliberal, ha puesto énfasis en lograr un ‘Crecimiento con Equidad’, con un Estado más activo en lograr esos objetivos de manera simultánea y no secuencial, como lo plantea la visión neoliberal (Ramos, 1997). La meta de la equidad se ha buscado a través de un mayor y más focalizado gasto social, con algunas reformas laborales y con el objetivo claro de erradicar la pobreza y mejorar las oportunidades de acceso a bienes y servicios estatales y privados. Sin embargo, en los últimos años el desempleo ha dificultado el logro de las metas sociales con un modelo neo-liberal. 28 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 a. Rol social del Estado Desde mediados de la década de los ’70, las reformas en diversos ámbitos de la sociedad fueron el reflejo de cómo se fue configurando un nuevo rol estatal. El modelo de crecimiento económico mostró un fuerte déficit en su capacidad de resolver problemas sociales, generando una deuda social que debió ser enfrentada por el primer gobierno democrático en 1990. Los principales aspectos de las reformas llevadas a cabo por el gobierno militar con relación a la política social del Estado fueron (Mujica y Larragaña, 1992): • Redefinición de la función del Estado en la formulación y diseño de las políticas sociales. El monopolio que el Estado tenía en la provisión de servicios sociales fue reemplazado por una política social que hacía hincapié en la acción del sector privado. La acción del Estado debía basarse en el principio de subsidiariedad, que justificaba la participación del sector público en la provisión de servicios sociales sólo en los casos en que la acción privada fuera insuficiente debido a la presencia de externalidades. Esto afectó al sector educacional en forma importante con la municipalización o privatización del sistema escolar y con la exigencia de auto-financiamiento a las universidades y la autorización para que se creara un sector privado. • Focalización de la acción del Estado en los segmentos más pobres de la población, concentrando en ellos el gasto social. • Proveer servicios sociales a través de organismos descentralizados y en principio desvinculados del gobierno central. El proceso de focalización del gasto social fue utilizado como la forma de contrarrestar las consecuencias de las reformas económicas y sociales llevadas a cabo en las décadas de los ’70 y ’80 en un marco de déficit fiscal. 29 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Así, durante los períodos de recesión de principios de la década de los ’80 se observó un aumento del gasto social como proporción del PIB, pero a partir de 1985 y hasta finales de la década el gasto social disminuyó actuando de manera contracíclica al crecimiento de la economía (OIT, 1998). En la década de los ’80, y en los años de aguda crisis económica (1980 y 1982), el gasto social total como porcentaje del PIB tuvo un aumento importante. En ese período el PIB tuvo una caída importante (-14,1% en 1982), y como consecuencia de la crisis el porcentaje del gasto social tuvo un aumento considerable. Cuando comenzó la recuperación económica, desde el año 1984 en adelante, el gasto social comenzó a decrecer, como se aprecia en el cuadro 1: Cuadro 1. Gasto social como porcentaje del PIB en la década de los ’80 Fuente: Cominetti y Ruiz. 1998. La política social en Chile, desde los inicios de los años ’80, tuvo un carácter asistencial favoreciendo la creación de programas específicos, cuya motivación básica fue compensar las pérdidas de ingresos por razones coyunturales o asegurar un nivel de consumo promedio mínimo del grupo familiar. La contrapartida de esta tendencia asistencial en la focalización de los recursos sociales fue la reducción de recursos destinados a promover la igualdad de oportunidades en los distintos sectores sociales y el desarrollo de la capacidad productiva de los grupos de menores ingresos (Mujica y Larragaña, 1992). 30 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Es importante señalar que en el año 1981 se reformó el sistema de seguridad social en un proceso paralelo a la privatización de la educación. En este proceso de reformas, el diálogo social estuvo ausente, y las transformaciones apuntaron a individualizar los derechos laborales y a destrabar los mecanismos de mercado para así introducir la flexibilidad laboral. En la década de los ’90 el gasto social ha tenido un aumento relativo. A pesar de que se perfila cada vez más claro que el rol del Estado incluye una finalidad social, es evidente que sus funciones tradicionales –como su rol productivo o de provisión de servicios– ya no son tan relevantes (OIT, 1998). Así mismo, la actual política social se fundamenta en que el crecimiento económico por sí solo no garantiza que toda la población tenga acceso equitativo a sus beneficios. Esto contrasta con la premisa ideológica de la década de los ’80, cuando se pensaba que el crecimiento económico que alcanzara el país –aunque momentáneamente beneficiaba especialmente a los grupos de mayores ingresos– posteriormente se iba expandir a los grupos más desfavorecidos. Lo anterior se sustentaba en la idea que una vez que unos pocos satisficieran todas sus necesidades de ingreso, sus ahorros, inversiones y consumo redundarían en mayores ingresos para el resto de la población, lo que comúnmente se llama “chorreo”, aludiendo a un recipiente que una vez lleno se rebalsa. Cuadro 2. Gasto social como porcentaje del PIB en la década de los ’90 Fuente: OIT. 1998. 31 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile En la perspectiva social de los años ’90, el Estado ha definido sectores vulnerables que por las limitaciones estructurales del sistema están más impedidos de integrarse al proceso de desarrollo. Estos sectores son, por ejemplo, los jóvenes, las mujeres, las minorías étnicas y los niños. En ese escenario se han desarrollado una serie de políticas públicas focalizadas hacia esos grupos más vulnerables, con el objetivo de mejorar las condiciones productivas y el acceso a oportunidades. En este sentido, el Banco Central de Chile define los gastos sociales como aquellos que tienen por finalidad promover y concretar la solidaridad nacional, a fin de lograr una efectiva igualdad de oportunidades, satisfacer las necesidades mínimas de la comunidad, mejorar la distribución de la riqueza e impulsar el desarrollo integral de las personas (OIT, 1998). De esta forma, el papel del Estado a través del gasto social es principalmente distributivo y su rol sería complementario a los resultados de los mecanismos del mercado. b. Reformas económicas y evolución de indicadores macroeconómicos A mediados de los ’70, el gobierno militar puso en marcha un proceso de transformación de la política económica que modificó, en el corto y largo plazo, el tradicional sistema estatista chileno hacia un modelo de libre mercado. Entre 1973 y 1989 el país se vio sometido al efecto de distintos ajustes y crisis originadas en las transformaciones económicas o en situaciones externas, lo que resultó en un período más bien pobre en resultados económicos. En términos globales, entre los años 1973 y 1990, el PIB per cápita sólo aumentó un 1,5% anual. Es muy importante tomar en cuenta que en este período hay dos etapas claramente distinguibles: el período en que se pagaron los costos de la implementación del modelo neoliberal, y el período siguiente en que se “cosecharon” los frutos de ese modelo, en donde el crecimiento del PIB per cápita tuvo un crecimiento cercano al 6,5% anual (Ramos, 1997). 32 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 En la nueva etapa democrática, que comienza en el año 1990, los nuevos gobiernos mantuvieron el modelo económico implementado en las décadas anteriores, pero aumentaron el gasto social combinando así la permanencia de los equilibrios macroeconómicos y el crecimiento con una mejoría en la situación social (Ministerio de Planificación y Cooperación, 1992). En el ámbito fiscal se diseñaron nuevas medidas dirigidas a la superación de la pobreza, se aprobó la reforma tributaria para aumentar el gasto social, y se le asignó un rol más activo a la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), enfocado a la modernización de las empresas, innovación tecnológica, intermediación financiera, entre otras nuevas funciones (OIT, 1998). También se redujo el proceso masivo de privatizaciones y los nuevos gobiernos asumieron el compromiso de modernizar la gestión de las empresas públicas del Estado. Sin embargo, hasta hoy en día no se observa una política clara y coherente sobre la función, tamaño y estructura de éstas (Méndez, 1995). Dentro de esta expansión del gasto social, la educación ha sido uno de los sectores más beneficiados, dada la prioridad que le han dado los gobiernos de la concertación. En el segundo quinquenio de los años ’90, hubo muchas fluctuaciones en la tasa de crecimiento y se podría decir que nuestra economía se hizo más vulnerable a la crisis externa, producto de un exceso del gasto. En el año 1999, la economía chilena disminuyó su vulnerabilidad externa y recuperó la confianza del mercado financiero internacional, y después de un costoso ajuste la economía culminó ese año con una fase de reactivación. c. Evolución de indicadores sociales El crecimiento económico que Chile mantuvo relativamente constante desde fines de los años ’80 y los ’90, se produjo después de un proceso que tuvo profundas recesiones a partir de fuertes ajustes estructurales. Los costos sociales de estos ajustes fueron un rasgo común en América Latina, donde 33 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile los encargados de esas políticas “estaban tratando de fomentar la recuperación, y prestaron escasa atención a los efectos negativos de esas reformas y políticas sobre las personas. Por consiguiente, en el decenio de 1980 los presupuestos se equilibraron a expensas de desequilibrar las vidas de las personas” (OIT, 1998). En los años ’80 en Chile, la pobreza y la indigencia tuvieron un aumento considerable en comparación a las décadas anteriores. Según el Programa Regional del Empleo para América Latina y el Caribe (PREALC), el porcentaje de la población que vivía en la pobreza en el año 1976 alcanzaba al 56,9%, como consecuencia del primer período de ajuste implementado en los primeros años del gobierno militar. En el año 1982, el 30,8% de la población vivía en situación de pobreza, así como el 10,8% lo hacía en la indigencia (Ortega y Tironi, 1988). En el año 1987, el porcentaje de familias pobres llegaba al 45,1%, y la indigencia al 17,6%. Así, los indicadores sociales de pobreza y distribución del ingreso no fueron a la par con el crecimiento económico. En la década de los ’90, las mediciones de la evolución de la pobreza e indigencia realizadas por el Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) muestran que el país experimentó una baja constante en esos niveles. 34 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Gráfico 1. Evolución de la pobreza e indigencian, 1987-2000 Fuente: MIDEPLAN. La indigencia ha mostrado una mayor sensibilidad a las variaciones del crecimiento que la pobreza. (OIT, 1998). Los buenos resultados obtenidos en materia de reducción de la pobreza y de la indigencia han llevado a preguntarse por la posibilidad de que el país se acerque al término del período de “reducción fácil” de la pobreza. Esto implica que por el lado de la indigencia se estaría llegando a la pobreza llamada “dura”, caracterizada por reproducciones intergeneracionales de la precariedad, la exclusión de los beneficios sociales y la ausencia de mínimos elementos capacitantes (OIT, 1998). Los avances en reducción de la pobreza contrastan con la permanencia de una muy desigual distribución de los ingresos. Esta excesiva concentración de los ingresos ha sido una constante en el desarrollo económico y social de Chile y Latinoamérica. En esta perspectiva, si bien el país ha crecido a un ritmo relativamente constante desde mediados de los años ’80, las mayores ganancias económicas han estado concentradas en los sectores de más altos ingresos. 35 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Cuadro 3. Distribución de ingresos según quintiles. Años 1987, 1990, 1992, 1994, 1996, 1998 Fuente: MIDEPLAN. Pobreza y Distribución del Ingreso. Encuesta CASEN, varios años. De esta forma, la estabilidad en la desigualdad de la distribución del ingreso en la década de los ’90 explica que la disminución de la pobreza se deba más bien a un aumento general del nivel medio de bienestar de la población debido al crecimiento económico, antes que una distribución más equitativa de los beneficios de ese crecimiento (OIT, 1998). d. Sistema laboral y mercado del trabajo La radicalidad de la transformación estructural mediante el modelo neoliberal, se tradujo de manera importante en la legislación del sistema laboral y en el mercado laboral (Fontaine, 1993). En los primeros años del régimen militar, la institucionalidad vigente fue suspendida, con la eliminación de la negociación colectiva, del derecho a huelga y de la actividad sindical, quedando el reajuste a los salarios determinado por el mercado y por las recomendaciones del gobierno. También se abandonó la mediación de los conflictos laborales y los Tribunales de Trabajo (García, 1993). A partir del año 1979 se introdujeron normas legales que configuraron la nueva institucionalidad laboral: se dictó el “Plan Laboral” (García, 1993). 36 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Este decretó nuevas leyes para la sindicalización y la negociación colectiva, reconociéndose la negociación salarial sólo en el ámbito de empresas y se permitió la contratación temporal. Al sector público se le retiró el derecho a huelga y en el sector privado éstas se limitaron a 60 días; se redujeron los topes de indemnización por despido y éste se podía ajustar a las necesidades de la empresa. A partir de ese año se fueron consolidando poco a poco las reformas que desregularon el mercado laboral, y abrieron paso a nuevas formas de flexibilidad laboral (flexibilidad en los contratos, despidos, salarios, etc.). A estas nuevas normas quedaron sujetos los profesores, que en el año 1981 dejaron de pertenecer al sector público. El mercado del trabajo, reflejado a través de sus indicadores, fue impactado por las reformas laborales anteriormente señaladas y por las reformas a nivel macroeconómico. El empleo y los salarios sufrieron deterioros importantes. El porcentaje de desempleo (García, 1993) se mantuvo en niveles altos: 20,6% en 1976 y 16,5% en 1980, mientras el empleo informal no agrícola de ese año fue del 27,7%. En 1983, el desempleo alcanzó una cifra récord del 30,1%, y el 50% de los desocupados correspondían con el 20% de las familias con menores ingresos. En 1985, el desempleo fue del 20,9% (García, 1993). Junto a lo anterior, en los años de crisis de inicios de los años ’80, aumentó el número de trabajadores de los programas de empleo de emergencia (Programa de Empleo Mínimo, PEM, y Programa de Ocupación para Jefes de Hogar, POJH), lo que reducía las cifras oficiales de desempleo. En el año 1982 el número de ocupados en estos programas alcanzó al 6,7%, y en 1984 al 7,5% (Ortega y Tironi, 1988). Desde 1987, se produjo un sostenido aumento del empleo, que tuvo su origen en la expansión de la inversión y que, básicamente, amplió la capacidad productiva de algunos sectores, ocupando la fuerza de trabajo ociosa que existía. Por lo tanto, así como la economía se recuperó, también el mercado 37 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile del trabajo mejoró sus indicadores. La recuperación de los salarios comenzó en 1988, entre otras cosas por la mejora en la negociación salarial y, en el año 1989, el desempleo llegó al 10,1% (García, 1993). El nuevo gobierno democrático que asumió la conducción del país en el año 1990 introdujo nuevas reformas laborales que apuntaron a la estabilidad del trabajador y a evitar arbitrariedades por parte de los empleadores. La introducción de estos cambios fue con el objeto de balancear el exceso de poder dado a los empleadores por la legislación de los años ’80, pero sin caer en el proteccionismo de los años ’60, con la idea de rescatar la necesidad de gestar amplios consensos para asegurar la viabilidad y eficacia de la transición. En la década de los ’90 el desempleo abierto en general se mantuvo en menos de dos dígitos. En el año 1990, el desempleo alcanzó el 8,4%, mientras que entre los años 1992 y 1996 se mantuvo en un nivel más bajo, entre el 6,8% y el 5,6%. Como consecuencia del ajuste del año 1999, el desempleo anual alcanzó el 9,8%, y el 9,2% en el año 2000 (Ministerio de Economía). A pesar de esas cifras anuales, el desempleo estacional llegó a superar los dos dígitos, especialmente en la Región metropolitana, en donde el punto máximo de desempleo llegó en 1999 al 15,4% y en el 2000 al 15,0% (Universidad de Chile). Un tema relevante del comportamiento del mercado del trabajo ha sido el desempleo juvenil. Este no es un fenómeno nuevo, y tiene una especificidad y complejidad especial en Chile así como en muchos otros países. Desde mediados de los años ’80, la tasa de desocupación juvenil (es decir la población entre 15 y 24 años) ha sido el doble de la de los mayores de 25. En la última década han mantenido una tasa de desempleo bastante elevada, a pesar de haberse reducido la incorporación de los jóvenes a la fuerza de trabajo (OIT, 1998). 38 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 En cuanto a la situación educacional de los jóvenes desocupados, se constata que entre ellos hay un bajo nivel educacional. La gran mayoría de los jóvenes desempleados (61%) entre los 15 y 19 años de edad no han terminado la enseñanza media. De ese grupo, el 19% no terminó la educación básica. Para el grupo de 20 a 24 años de edad, el 43% de los desempleados no terminó la educación media y el 7% no terminó la básica (OIT, 1998). Cuadro 4. Tasa de desocupación según grupos de edad. Años 1986-2000 Fuente: OIT, en www.oit.org.pe 39 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile 3. Análisis de la expansión y reformas de la educación media a. Los principales cambios en los ’80, durante el régimen militar Introducción De entre veintidós países latinoamericanos, en 1980, Chile era uno de los nueve que superaba el 50 % de la cobertura de educación media. Este dato contrasta con el hecho de que una década antes, en 1970, sólo dos de estos países tenían una tasa de escolaridad secundaria igual al 40% o más y la de Chile era del 39% (Cariola, 1991). Más aún, en 1955 sólo llegaba a un 12% y en 1965 al 18% (Cariola y Cox, 1990). Así, podemos decir que la expansión de la educación secundaria en Chile fue rápida y anticipada en términos relativos a otros países del continente. Durante los años ’80 faltaron políticas orientadas a adecuar los objetivos, finalidades, metodologías y currículos del nivel, al cambio mayúsculo y sustantivo que significó la mayor heterogeneidad en la composición del alumnado. Esto refleja que dicho cambio no fue políticamente intencionado y que ni siquiera se tuvo conciencia de él. En general, la historia de este nivel educacional en Chile por un largo período (incluye los intentos de reforma en 1928 y la de Frei Montalva) refleja una estabilidad sorprendente: a) los objetivos del nivel son similares a través del tiempo; b) permanentemente se presentan dos tensiones características, la orientación académica versus la laboral y la educación general versus educación especializada; c) las reformas emprendidas pretendieron adecuar 40 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 el sistema a las necesidades económicas y sociales del país; d) los cambios emprendidos fueron muchas veces reversibles; y e) ha habido una tendencia a limitar la diversificación institucional y curricular (Cariola, 1995). Esta caracterización, como veremos, en alguna medida y para ciertos aspectos, sigue siendo pertinente en el período entre 1980 y 1990. A fines de la década de los ’60, la reforma educacional de Eduardo Frei Montalva estuvo orientada a mejorar el acceso a la educación. La pertinencia de este objetivo se hace evidente si se considera que todavía en 1970 la cobertura de educación básica no era total (92%) y la de educación media era inferior al 50%, mientras la escolaridad promedio de la población de 15 años de edad era sólo de 4,33 años (Ministerio de Educación, 1987). Junto con igualar el acceso a la educación secundaria, la reforma de Frei Montalva pretendía mejorar las relaciones pedagógicas entre profesores, alumnos y apoderados y mejorar el desempeño académico. No se consideraron las implicancias del cambio sustantivo que podría acarrear el paso de un nivel dirigido a una elite a uno dirigido a la mayor parte de la población del caso. La concepción social respecto a la educación media tampoco tuvo clara conciencia respecto a ese cambio ni a sus consecuencias. Hasta que el mayor acceso, retención y éxito escolar en educación básica empezó a aumentar la cobertura secundaria, sólo una elite social e intelectual lograba terminar la educación media. La relación entre egresados de este nivel y la población entrante a la educación superior no era muy desigual y para los que no seguían estudios superiores el mercado de trabajo los privilegiaba con puestos de cuello y corbata, en la administración pública o en los servicios. Durante los años ’70, los cambios en educación fueron relativamente menores y estuvieron principalmente determinados por la situación política de la época. Sin embargo, el gran cambio imperceptible era el aumento de la cobertura, que a fines de los ’70 y principios de los ’80 hizo cambiar el significado social del nivel medio. Este dejó de ser el soporte de la integración 41 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile y cohesión social que aseguraba y mantenía las expectativas de movilidad social. Al menos tres factores coincidieron para desbaratar la capacidad de la educación como factor de movilidad: • la heterogeneidad del alumnado en secundaria, que dificultó el logro académico de los mismos lo que junto con la mayor cobertura, devaluó los certificados secundarios; • los cambios en las políticas económicas de la época, que con sus brutales ajustes llevaron a desempleos altísimos, e hicieron aumentar artificialmente los requerimientos de escolaridad para la mayoría de las ocupaciones; • por último, el acceso a la educación superior se hizo más difícil por el mayor número de egresados, la desigual preparación académica de estos y las dificultades económicas para emprender la educación superior1. En estas circunstancias, los estudiantes secundarios dejaron de ser una población de elite intelectual, relativamente homogénea cuyo destino era la universidad, sino que estaba segmentada entre: • un sector económico y social que ponía todos sus esfuerzos en lograr un puntaje en la prueba estandarizada que les permitiera acceder a una plaza en las carreras de mayor prestigio y • un grupo de estudiantes social y económicamente desfavorecido que se esforzaba por lograr un certificado de Educación Media (E.M.) a fin de mejorar sus posibilidades de acceder al mercado de trabajo. 1 Las dificultades económicas en los ’70 se referían principalmente al costo alternativo, lo que el estudiante dejaba de ganar por el hecho de no trabajar. En los años ’80, a lo anterior se agregó el costo de la matrícula y la colegiatura. 42 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Uno de los pocos cambios del gobierno militar realizado previamente a 1980 también involucró la tensión entre diversidad u homogeneidad en el trato al alumnado. Así, al inicio del régimen militar, en 1974, se estableció un plan común para primero y segundo año medio humanístico-científico (H-C) (Decreto 147, 28/2/74) y al año siguiente para tercero y cuarto (Decreto n° 105, 23/1/75). Con esto, en la enseñanza H-C, prevalecía la comunalidad sobre la diversificación, y la educación general sobre la especialización. Al iniciar la década de los ’80, nuestro sistema educacional era de una simpleza y rigidez que no se compadecía con los cambios sociales y económicos del país ni con los cambios de la composición del alumnado. El sistema escolar contaba con una educación básica constituida por ocho años de educación obligatoria y una educación media con dos ciclos de dos años cada uno. La educación media se impartía en dos modalidades: humanístico – científica y técnica-profesional (T-P), en establecimientos diversificados y con currículos diferentes. El sistema era centralizado, con establecimientos públicos y privados. El currículo se establecía centralmente para todos los establecimientos, salvo aquellos que solicitaban autorización para planes y programas especiales. Algunos establecimientos particulares gratuitos recibían una subvención estatal, pero en su mayor parte el financiamiento provenía de otras fuentes. Todos los directores, profesores y administrativos de todos los establecimientos públicos eran contratados y dependían del ministerio central, así como los recursos eran distribuidos y administrados desde la capital. El sistema de educación superior estaba constituido por ocho universidades, siendo la Universidad de Chile y la Universidad Católica las más antiguas y tradicionales que tenían sedes en regiones (Briones, 1981). Las otras eran regionales. Todas recibían financiamiento estatal en mayor o menor proporción. Las características del nivel secundario seguían teniendo los problemas propios del nivel por más de cincuenta años, pero en un contexto de mayor 43 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile cobertura y heterogeneidad del alumnado en términos económicos, sociales y culturales. Entre dichos problemas, se debe destacar el dualismo por el cual estaba orientado este nivel. Las dos modalidades obedecen a los dos fines que explícitamente se concebían para el nivel: seguir estudios superiores o ingresar al mercado de trabajo. Esta estructura, simplista en sí misma, contaba con pocas posibilidades de opción en su interior. En la modalidad humanístico-científica, los estudiantes podían escoger una entre tres asignaturas en el segundo ciclo. En la técnica-profesional, no tenían opciones. Es decir, la diversificación además de mínima no permitía diversidad entre los alumnos que hubiesen escogido un mismo plan. Otra característica propia del nivel en esa época era su extremada rigidez y falta de articulación. El sistema no tenía vínculos en su interior –los estudiantes no podían cambiarse directamente de una modalidad a otra– ni tampoco con otros sectores sociales, ni siquiera con la educación superior2. A pesar que al igual que ahora, estaba establecido que las dos modalidades daban acceso a la universidad, no se consideraban las dificultades de los estudiantes T-P para cumplir con los requerimientos académicos. El hecho de no reconocer las diferencias que en realidad existían, hacía que el sistema se rigidizara, como por ejemplo, los egresados de la modalidad técnico- profesional, no tenían una vía de acceso directo o reconocimiento especial en carreras técnicas. Las características de rigidez y falta de articulación que se desprenden de la orientación dualista, son elementos difíciles de erradicar y si ellas se habían mantenido estables desde la reforma de Frei Montalva, tampoco ha sido fácil ni totalmente logrado en las décadas posteriores. 2 Dado que los planes de estudio eran diversificados a partir de 1° Medio, era difícil para un estudiante cambiarse de establecimiento, más allá de cualquier normativa. 44 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 En la década de los ’80 (Cariola, 1995)3, el gobierno militar llevó a cabo reformas en tres aspectos que afectaron directa o indirectamente a la educación media: 1. una reforma administrativa que fue la más divulgada y duradera, se denominó descentralización, privatización o municipalización; 2. un intento de reforma curricular que pretendió cambios curriculares no sustantivos y, además, postergar la diversificación en educación media; 3. por último, la reforma de la educación superior que llevó a su diversificación y al aumento de la oferta en este nivel. En esta parte describiremos estos cambios principales de los ’80 en función de aportar al diagnóstico de la situación en que se encontraba la educación media al inicio de los ’90, que coincide con el advenimiento de la democracia. Sintéticamente, dicho diagnóstico señala que la educación media estaba en crisis dados los serios problemas de relevancia, calidad y equidad (Belleï, 2001, pp. 6-9). En un segundo punto, se describirán someramente las estrategias seguidas por los gobiernos de la concertación para enfrentar dichos problemas y se comparará el diagnóstico de fines de la década con el de los ’80. En un tercer punto nos referiremos específicamente a la situación de la enseñanza técnico-profesional. 3 Entre el golpe en 1973 y 1980, el gobierno militar emprendió cambios consensualmente reconocidos como irrelevantes, salvo algunos intentos que se harán notar en su momento (Cariola, 1995). 45 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Descentralización, privatización o municipalización Con estas medidas se pretendió diversificar la oferta educativa, tanto en términos administrativos como curriculares. En términos administrativos, se establecieron cuatro tipos de establecimientos: a) Municipales; b) Particulares subvencionados; c) Corporaciones de administración delegada y d) Particulares pagados. La idea subyacente a esta reforma era el convencimiento que el Estado era un administrador ineficiente, entre otras razones porque no estaba sometido a los imperativos de un mercado competitivo. Así se fomentó la creación de un sistema privado que sería financiado por el Estado al igual que los establecimientos municipales. Los establecimientos fiscales fueron traspasados a los municipios correspondientes y se abrió la posibilidad que particulares interesados en la educación, se convirtieran en “sostenedores”. Los sostenedores podían fundar un establecimiento y cumpliendo determinadas condiciones eran declarados colaboradores del Estado; se encargaban de buscar y contratar a sus profesores y gozaban de más libertades administrativas que los municipios para administrar las escuelas. El financiamiento se otorgaba por número de alumnos y asistencia. La subvención por alumno era la misma para particulares subvencionados o para los municipios. Se esperaba que en la competencia por obtener alumnos, los establecimientos se esforzarían por mejorar la calidad. Las Corporaciones se crearon a partir del Decreto n° 3.166 de 1980, que dio a ciertas organizaciones, la posibilidad de hacerse cargo de alguna escuela técnico-profesional. Su objetivo era “promover una constante vinculación entre las entidades educacionales y las entidades del sector productivo y laboral del país, que facilite una interacción eficaz entre educación y trabajo, teniendo en cuenta el aporte formador del propio sector empleador” (Ministerio de Educación, 1983). En este caso no reciben una subvención por alumno y asistencia, sino que reciben un monto total reajustable equivalente 46 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 al monto de lo que costaba gestionar esas escuelas el año anterior a ser traspasadas4. Adicionalmente, para los establecimientos secundarios se suponía que su mayor número y las libertades curriculares adquiridas (para ofrecer distintos planes electivos en la modalidad H-C y especialidades en la T-P), aumentarían la diversidad de oferta y la flexibilidad del sistema. Con esto se esperaba satisfacer las distintas demandas del alumnado, crecientemente heterogéneo, que variaban de acuerdo a sus diversos intereses, destinos y aptitudes. Sin embargo, esta flexibilidad no llegó a concretizarse y, por el contrario, agudizó las diferencias en cuanto a la calidad educativa y la segmentación social dentro del sistema. Como se puede observar en el cuadro 5, el proceso se inicia en el año 1981 cuando el 15% de la matrícula corresponde a establecimientos particulares subvencionados. Hasta el año 1987, año en que se incluyen las corporaciones como categoría separada en las estadísticas, se siguen produciendo ajustes. Durante ese período se exageró mucho sobre la mayor demanda por los colegios particulares subvencionados y de cómo estos restaban alumnos de los establecimientos municipalizados. La verdad es que, mientras había establecimientos fiscales que aún no pasaban al municipio (años 1982-1987), los particulares subvencionados siguieron aumentado su porcentaje de matrícula, del 20% al 31%. Debemos notar, también, que parte de este aumento corresponde a los colegios religiosos que antes figuraban como particulares, eran gratuitos y en algunos casos tenían subvención del Estado como colaboradores estatales y que, con esta reforma, se incluyen en la lista de particulares subvencionados. 4 Curiosa contradicción con el hecho de que una de las críticas a la forma de gestión anterior era su ineficiencia, es decir, se pensaba que el gasto era innecesariamente alto. Las corporaciones en general correspondieron a asociaciones gremiales, tales como la Sociedad de Fomento Fabril, la Sociedad Nacional de Agricultura, etc. 47 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Sin embargo, después de estos primeros ajustes, la matrícula particular subvencionada se estabilizó entre el 31% y el 32 %, y la municipal alrededor del 58%. Contrario a lo que se esperaba, estos movimientos no obedecieron a una cuidadosa selección por parte de una demanda informada, sino que estuvo restringida a las localidades donde los sostenedores particulares tenían interés en establecerse. Los establecimientos particulares se ubicaban en lugares que fueran propicios para obtener mayor rentabilidad, utilizando criterios como el ingreso y la densidad de jóvenes, por ejemplo. Mientras los municipios se hicieron cargo de los establecimientos que ya estaban en funcionamiento bajo el principio del Estado Docente, es decir, buscando dar acceso a toda la población sin importar el aislamiento, distancia, baja densidad o condición socio-económica de los habitantes. No obstante, debemos hacer notar que hacia fines de la década de los ’90, se vuelve a producir un leve aumento en el porcentaje de alumnos matriculados en establecimientos particulares subvencionados, acompañado con leves disminuciones en la matrícula municipal y en la particular pagada. 48 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Cuadro 5. Porcentaje de matrícula niños en educación básica y media por dependencia, según años, 1981-1999 Fuente: Ministerio de Educación, División de Planificación y Presupuesto, Departamento de Estudios y Estadísticas. Compendio de Información Estadística 1999, pp. 64 – 118 49 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Cuadro 6. Cantidad y porcentaje de unidades educativas por dependencia en educación media, 1990, 1995, 1999 Nota: El Total Media se refiere al porcentaje con relación al total del nivel de enseñanza. Los porcentajes de las dos modalidades de enseñanza (H-C y T-P) suman 100; para el total de la media los porcentajes suman 100 según la distribución por dependencia. Fuente: Ministerio de Educación. Compendio de Información Estadística de los respectivos años. 50 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 En cuanto al número de unidades educativas de la educación media, constatamos que entre 1990 y 1999 la distribución no varía en forma importante entre municipales y particulares subvencionados. Aparentemente, algunas unidades que al inicio de la década eran corporaciones, en 1999 habían pasado a ser particulares pagadas. Esta última categoría aumentó sus unidades educativas, en más del 50% durante estos diez años, ver Cuadro 6. Intentos de cambios en la estructura y en el currículo En 1981 se dictó el Decreto n° 300 que con algunas modificaciones regularía la educación media en su modalidad humanístico-científica hasta fines de los ’90. Inicialmente, estableció que la educación media tenía dos ciclos. El primero, de dos años, sería de educación general y común para las dos modalidades, además se regiría por el currículo establecido en este decreto. Se explicitó abiertamente la intención que el segundo ciclo fuera diversificado con el fin que la modalidad humanístico-científica fuera académicamente selectiva y estuviera orientada a la universidad (“Directiva presidencial en torno a la educación nacional”, 1979). Antes de proseguir en esta descripción, debemos referirnos a la diversificación como un concepto clave de la estructura del sistema escolar, especialmente del nivel secundario. Distinguimos cuatro tipos de diversificación que resultan conceptos ordenadores de los cambios estructurales: • Diversificación horizontal que se refiere a las distintas modalidades o rutas que con sus propios planes de estudio lleva a niveles cognitivos equivalentes y en algunos casos al mismo certificado. La diversificación horizontal se asocia a especialización, pero ambos términos no son unívocos. En el caso chileno tenemos la modalidad humanístico-científica y la técnica-profesional. 51 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile • Diversificación Institucional se refiere a diferencias entre los establecimientos escolares de acuerdo a los criterios que se consideran relevantes. Por ejemplo establecimientos para hombres, mujeres o mixtos; o para distintos niveles (primarios o secundarios), o por modalidades. De acuerdo a cualquiera de estos criterios, en Chile hay todas las categorías posibles. • Diversificación vertical que resulta de distintos tipos y momentos de salidas posibles, así como distintas formas de retomar la educación regular. En Chile, como corresponde a una estructura tremendamente simple y rígida, no existe este tipo de diversificación. • Diversificación individual es la que resulta de las opciones de los estudiantes por distintas asignaturas o actividades educativas. La mayor o menor diversificación horizontal ha sido una discusión recurrente en la historia educacional chilena. Simultáneamente ha predominado la clasificación y separación de los establecimientos según la modalidad que imparten. A esta situación se le denomina diversificación institucional y sus límites rígidos han dificultado los cambios en la diversificación horizontal. Al mismo tiempo, la diversificación individual, que puede aportar mucho a la flexibilidad y a la orientación de los estudiantes, posiblemente por razones de costo ha sido siempre extremadamente restringida. Con el mencionado decreto (300 de 1981), se revirtió el cambio de los años 74-75, que pretendió establecer un plan común para la enseñanza H-C. Así, este tipo de enseñanza, antes de una década, tuvo su segundo ciclo diversificado, a través de los planes electivos, que estaban orientados a la especialización. La modalidad técnico-profesional, cuyo segundo ciclo se prolongó en 1981, estaba orientada al trabajo, aunque igualmente permitía el ingreso a la 52 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 educación superior (Decreto n° 299 del 30 de diciembre de 1981). Este decreto fijó un plan común para toda la modalidad T-P en el primer ciclo con un componente diversificado menor, que debía guardar relación con la especialidad a seguir en el segundo ciclo5. Sin embargo, en 1982, también se enfatizó la tendencia a la comunalidad. Se abrió la posibilidad a los establecimientos que impartían la enseñanza técnico-profesional de adoptar el Decreto 300 para el primero y segundo año (comunalidad con la modalidad H-C) y seguir con los antiguos programas de estudio para tercero y cuarto (Decreto 198, 23 de noviembre de 1982). En el segundo ciclo se podía utilizar este decreto o incluso uno anterior del tiempo de Allende (Decreto 973, 19/5/72). Al año siguiente, en un nuevo movimiento pendular, se estableció el marco curricular (Decreto 198 del 23 de Noviembre de 1983) para la enseñanza técnico-profesional. Mientras 1° y 2° Medio seguían un plan común que podía ser entre ambas modalidades o al menos para toda la modalidad T- P, el marco curricular daba grandes libertades al segundo ciclo de la enseñanza técnico-profesional para diseñar libremente sus planes de estudio y someterlos a la aprobación de las Secretarías Regionales Ministeriales. Con esto se inaugura para los establecimientos T-P la obligación de elaborar planes propios de estudio. Nuevamente, en 1988, se termina el plan común para ambas modalidades, la diversificación se inicia en 1° Medio y los planes de estudio son completamente diferentes entre ambas modalidades. Así, una vez más en ese año, primó la diversificación y se abolió la posibilidad de planes de estudio comunes incluso al interior de la T-P, iniciando la mayor diversificación a partir de primer año medio. Con ello, se habían revertido las medidas hacia la 5 El mismo año 1981 ya se hizo notar la tendencia hacia la diversificación, estableciendo en forma experimental un plan de estudio diversificado para el primer ciclo en el área agrícola. Posteriormente, en 1983, se hizo obligatorio. 53 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile comunalidad y al mismo tiempo se estableció que ambas modalidades durarían cuatro años. Volveremos sobre las características de estos planes de estudio en el punto sobre currículo. Lo importante de destacar es que la diversificación horizontal (dos modalidades y diferencias en los planes de estudio) tuvo distintos intentos de cambios que no perduraron ni avanzaron mucho. Esta dificultad persistente la interpretamos como consecuencia de una concepción dualista del ser humano y una visión de la educación que descansa en la “transmisión” de unos conocimientos que se suponen estáticos (Cariola, 1995). Desde la reforma de Frei Montalva en adelante, los establecimientos H-C podían alterar el plan en su conjunto diseñando planes propios, para lo cual debían solicitar una legislación especial que estableciera el plan aprobado en un decreto supremo. De esta prerrogativa, usufructuaron pocos establecimientos en la década de los ’70 y principios de los ’80. La mayoría eran colegios particulares pagados, muchos de los cuales asemejaban sus planes y programas a otros extranjeros. Esta posibilidad siguió vigente después de la reforma de los ’80 y a ella también accedieron los establecimientos subvencionados, pero nunca a gran escala. La enseñanza técnico-profesional internamente estaba diversificada horizontalmente, según una división por ramas y áreas que estaban establecidas centralmente. Tradicionalmente, existían las siguientes ramas: Agrícola, Comercial, Industrial y Técnica. Durante el régimen militar, en 1975 se creó la rama de Servicios que incluía distintas áreas. Con las libertades para elaborar planes y programas, así como para establecer las especialidades, la diversificación horizontal se exacerbó en la enseñanza T-P. La reforma del régimen militar pretendió adecuar la enseñanza a la gran heterogeneidad de los estudiantes, dando libertades a los establecimientos 54 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 para adaptar el plan de estudio a las necesidades locales. Nuestro planteamiento es que no se dieron las condiciones para que los establecimientos aprovecharan estas libertades en beneficio de los estudiantes y con esta flexibilidad sólo se logró disminuir la calidad de la educación que recibían los estudiantes socialmente desfavorecidos al mismo tiempo que se segmentaba el sistema educacional. El Decreto 300 del 30 de diciembre de 1981, intentó reformar toda la educación media. El objetivo general del nivel, que no se cambió con relación al período anterior, era atender a todos los que hubieran terminado la educación básica. Debemos destacar, eso sí, que a diferencia de los objetivos establecidos anteriormente, en 1981 estos no se diferenciaban para ambas modalidades. Lo interpretamos como uno de los intentos de desdibujar los límites entre ellas. Las finalidades específicas del nivel las podemos listar esquemática- mente, a fin de compararlas con las establecidas en los ’90. La educación media debía impartir educación regular y sistemática para que los estudiantes adquirieran las siguientes características: • responsabilidad hacia la familia, la comunidad nacional y el desarrollo cultural del mundo; • conocimiento y habilidades para desempeñar un rol social activo y hacerse responsable de su propio aprendizaje en el futuro; • desarrollar el pensamiento autónomo y la capacidad para juzgar y decidir por sí solos; • comprensión cabal de su entorno y de los cambios globales; • estima y conocimiento profundo de la historia de Chile y su cultura, así como también sobre los asuntos nacionales actuales; 55 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile • se adecuen a los principales requisitos de la educación superior y del trabajo. Como objetivos específicos se esperaba que los estudiantes secundarios lograrán: • desarrollar sus capacidades para participar y comprender los cambios científicos y culturales; • desarrollar autonomía y responsabilidad para encarar requerimientos futuros con valores tales como solidaridad, respeto, veracidad y justicia; • adquirir un interés permanente por la historia nacional, sus valores y tradiciones; • adquirir el conocimiento científico necesario para entender la naturaleza y la ciencia moderna para mejorar la sociedad; • conocer y valorar el medio ambiente natural como una potencia crucial para la vida humana; • apreciar las obras culturales y estéticas; • desarrollo físico equilibrado; • interesarse en el aprendizaje continuo y dominar las técnicas necesarias para ello; • lograr un equilibrio ético y espiritual para hacerse responsables de su propia vida. 56 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Reforma de la educación superior El cambio más radical y al único que se le dio el nombre de “reforma” fue el de la educación superior en 1981. Los recursos estatales para este sector se disminuyeron drásticamente, exigiéndole a las universidades tradicionales que se auto financiaran, lo que significó aumentar los pagos de escolaridad a montos cercanos a los costos reales. Este sector se denominó “sistema con ayuda estatal” y fue reducido, distinguiendo por ley las doce carreras que podían ser “universitarias”. Esto motivó que departamentos y carreras que hasta ese entonces formaban parte de las universidades, se desprendieran formando los Institutos Profesionales. Paralelamente creció un sistema privado que incluía Universidades, Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica. El cobro por matrícula en el sector privado era levemente superior al del sistema con ayuda estatal, aunque ambos se fueron igualando con el tiempo (Cariola, 1995). De esta manera, el Sistema de Educación Superior pasó de ser único y uniforme a contener una diversidad de instituciones jerárquicamente ordenadas según prestigio. El sistema tradicional, que contaba con la ayuda estatal, tenía el mayor prestigio, y al interior de ese sector y del privado se ordenaban las universidades, institutos y centros de formación técnica. El sistema con ayuda estatal, que contaba con el mayor prestigio y, por tanto, era el más selectivo, presentaba ventajas adicionales para los estudiantes ya que los cupos para obtener crédito universitario fiscal, estaban restringidos a este sector. Además, estas universidades tenían el beneficio de recibir un aporte estatal extra dependiendo de que los alumnos con mayores puntajes se inscribieran en ellas. Con el objeto de atraer a este tipo de alumnos, les ofrecían becas u otras garantías. 57 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile b. Cambios de la educación media en los ’90, durante el gobierno democrático Inicio de la década de los ’90 En la práctica, los cambios llevados a cabo durante el régimen militar no dieron cuenta de los grandes requerimientos de adecuación y renovación necesarios para el nivel secundario. Su estructura no había sido alterada a pesar de los problemas evidentes para legos y especialistas. Si bien es cierto que la prioridad de educación básica, con su propios problemas también graves, era evidente y que el diagnóstico de la E.M. no estaba todo lo afinado que se hubiera querido (Lemaitre, 1999), creemos que en ese momento el nivel secundario no se consideraba una materia de equidad. Se seguía pensando que era un nivel del que sólo se beneficiaba la elite social y económica y, de hecho, el Banco Mundial aún no había apoyado a ningún país en un esfuerzo de este tipo. Hemos señalado que la expansión de la E.M. pasó desapercibida durante los años ’80 y no se consideraba un problema de las mayorías desfavorecidas. Esto tuvo que ver con la falta de elementos de diagnóstico, pero también con la cautela para adoptar medidas. Evolución de indicadores relevantes En forma sintética se puede señalar que en la década de los ’90 los indicadores relevantes para la E.M. han mejorado notablemente, pero desde la perspectiva de la equidad se ha avanzado, aunque no lo suficiente. Aún existen brechas, aunque notoriamente más cortas, en la cobertura del nivel para los distintos quintiles de ingreso y para las zonas urbanas y rurales. La reprobación aún mantiene brechas importantes entre los distintos tipos de dependencia y entre modalidades, tanto en la zona urbana como en la rural. 58 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 La segmentación del sistema escolar se refleja en los resultados de logros medidos por el Sistema de Medición de Calidad de la Educación (SIMCE), que varían según la dependencia de los establecimientos y la modalidad de ellos. Los liceos municipales tienen logros más bajos que los particulares subvencionados y éstos, que los particulares pagados. Así también los establecimientos T-P muestran promedios de rendimiento inferior. Como es natural, estos resultados se asocian al nivel socio-económico y las categorías de establecimientos que tienen peores resultados son las que concentran alumnos de más bajo nivel socio-económico. La deserción empezó a disminuir visiblemente a partir de 1996, pero antes de eso disminuyó excepcionalmente en algunos grados. Hay diferencias en las tasas de deserción por grado que aluden a problemas al interior de los liceos, específicos de esos grados tales como adaptaciones u opciones; o también pueden ser problemas del currículo que se hace más difícil en un momento determinado. Además hay procesos al interior de los liceos, como la selección interna, que se constituyen en factores de deserción al igual que la relevancia externa de la E.M. y los antecedentes socio-económicos de los alumnos. Hasta 1995, el éxito total y el éxito oportuno también variaban según dependencia. Esperamos que las mejorías observadas hayan ayudado a acortar las brechas que se mantuvieran entre 1989 y 1995. Segmentación social al interior del sistema Hemos señalado que la segmentación social es uno de los efectos más negativos de la reforma administrativa del régimen militar. Esto se refleja en las características socioeconómicas de las familias de los alumnos, clasificados según dependencia de los establecimientos y según modalidad. En el cuadro a continuación se observa esta situación. La enseñanza municipal tiene más de dos tercios de sus alumnos pertenecientes a los dos quintiles de ingreso 59 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile más bajo, mientras la enseñanza particular subvencionada tiene algo más del 40% y la particular pagada menos del 10%. Al mismo tiempo la municipal tiene menos de un quinto de estudiantes de los dos quintiles superiores, la particular subvencionada más de dos tercios y la particular pagada, un 80%. Esta situación es semejante a la que existía en 1987, pero algo más exagerada. Es decir, la segmentación social al interior de los establecimientos no ha variado en más de 10 años y si las diferencias fueran significativas, habría sido en el sentido contrario al deseado. Cuadro 7. Porcentaje de la población que asiste a un establecimiento educacional según quintil de ingreso autónomo nacional y dependencia*, 1987 y 1998 (*) Se excluye servicio doméstico puertas adentro y su núcleo familiar. Fuentes: MIDEPLAN, Departamento de Información Social, Encuesta CASEN de sus años respectivos. MIDEPLAN, Serie CASEN, Módulo Serie 1987 – 1998, p. 43. Los alumnos de las dos modalidades de E.M. tienen características sociales muy diferentes. El ingreso familiar per cápita promedio de los alumnos que asisten regularmente a la E.M. T-P era de 67.000, el monto para la educación humanístico-científica (H-C) era un 67% superior. Sin embargo, esta cifra está empujada por los ingresos del grupo que va a establecimientos 60 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 particulares pagados. De hecho, el ingreso promedio de los hogares que envían a la modalidad H-C son superiores en un 21% y un 45% a los que envían a sus hijos a la modalidad T-P en el sector municipal y particular subvencionado respectivamente. Como referencia, considérese que las familias que envían a sus hijos al sector particular subvencionado tienen ingresos superiores en un 40% a las que lo envían al sector municipal (Universidad de Chile, Departamento de Economía, s/f). Del mismo modo, aún manteniendo constante la dependencia de los establecimientos, la enseñanza T-P tiene mayores porcentajes en los quintiles inferiores que la H-C, e inversamente la H-C tiene mayores porcentajes en los quintiles de más ingresos. Cuadro 8. Ingreso familiar per cápita promedio del hogar por modalidad y dependencia, 1996 (miles de pesos, nov. 1996) Fuente: Elaborado a partir de MIDEPLAN, Encuesta CASEN 1996. 61 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Cuadro 9. Alumnos por modalidad de enseñanza y quintil de ingreso per cápita del hogar Fuente: Elaborado a partir de MIDEPLAN, Encuesta CASEN 1996. El análisis de estas cifras permiten explicar las diferencias descritas en el punto anterior con relación a indicadores relevantes y son la fuente de muchas inequidades. Relevancia externa Investigaciones realizadas en la época de gran desempleo nos indicaron que los jóvenes permanecían estudiando, sin tener motivación específica para ello, simplemente por falta de alternativas. Incluso podían realizar trabajos informales, los únicos disponibles para ellos en esa época, sin que eso afectara mayormente su permanencia en el liceo (Cariola, 1989). Nos parece importante destacar la importancia de la relevancia externa de la E.M. como un factor de retención de los estudiantes. La relación entre cobertura de la E.M. y las oportunidades de seguir estudios superiores, depende de la motivación de los estudiantes. La relación 62 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 entre niveles de escolaridad e ingreso o empleo, muestra que la mayor diferencia la establece la educación superior. Si los alumnos de bajos recursos tienen facilidades para financiar este tipo de estudios, tendrán un aliciente para permanecer y tener éxito en la educación secundaria. Los programas de becas en los ’90 marcan una diferencia radical con la situación de los ’80. Sin embargo las cifras no muestran una evidencia clara al respecto. Entre 1986 y 1989 la cobertura aumenta, mientras hay altas tasas de cesantía, lo que confirmaría la hipótesis que a menor costo alternativo, mayor cobertura. Entre 1990 y 1994 ambas tasas son relativamente bajas y, además, el 91 se inician las becas. Pero entre 1995 y 1998 la cobertura vuelve a subir y la desocupación sigue siendo baja, al mismo tiempo que se mantiene el programa de becas aunque disminuyen en términos relativos. En los últimos dos años ha aumentado la desocupación y podría ser que la cobertura inicie un alza nuevamente. Educación superior Por la relación que tiene la E.M. con la educación superior, interesa hacer notar que este último nivel también está marcado por la inequidad y la segmentación social. Escasamente el 6% de los estudiantes corresponde al quintil I, mientras que el 40% corresponde al V. Aunque cerca de la mitad de cualquier quintil asiste a la educación superior tradicional (subvencionada), que da acceso a créditos y becas, los porcentajes en los quintiles inferiores son más altos que en los quintiles de más altos ingreso. Probablemente los sectores económicos más bajos, si no llegan a este tipo de Educación Superior (E.S.), deben retirarse del todo. Los quintiles de nivel económico más alto aumentan los porcentajes de participantes al sector privado de la E. S. Quisimos saber si el mayor número de vacantes en la educación superior facilitaba el ingreso a ella de los egresados de E.M. No se cuenta con información de egresados o aprobados en 4° Medio para todos los años, por lo que debimos utilizar el dato sobre matrícula. Aparentemente, las matrículas de ambos niveles han aumentado en volúmenes semejantes, lo que significa que en 1999 no fue más fácil, en términos de competencia, entrar a la 63 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile educación superior que lo que habría sido en 1987. Al contrario, en los años 95 y 97 se les habría hecho incluso más difícil que a fines de los ’80. La matrícula de educación superior está subiendo en términos abismantes. Probablemente este hecho se asocia al programa de becas, ayuda a estudiantes que se inició en 1991 con menos de 9.000 becas y que en el año 2001 supera las 25.000. Sin embargo, debido a que tanto las becas como la matrícula aumentan, el porcentaje total de beneficiados (créditos y becas), con respecto al total de la matrícula, disminuye del 33% al 29% entre 1989 y 1999. Cuadro 10. Total de beneficiados con relación a las becas y créditos para la educación superior (en porcentajes), y porcentaje con respecto al total de matriculados, 1989-2000 A: % respecto al total beneficiados B: % respecto al total matrícula educación superior en pregrado, incluidas las instituciones con o sin aporte. * No contamos con la información sobre matrícula de educación superior en el año 2000. Fuente: Ministerio de Educación, División de Educación Superior. 64 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Financiamiento universitario El interés del ministerio por buscar mecanismos de financiamiento para jóvenes, en la mayoría de los casos de escasos recursos, es parte de la preocupación por la equidad. Esta posibilidad no existía durante el gobierno militar y le asignamos máxima importancia. En 1989, los beneficiados por el crédito universitario eran 73.554, número que llegó a su mínimo valor en 1993, con 70.068 beneficiados. El año 2001 presenta el mayor número de beneficiados: 110.000. Sin embargo la cobertura del crédito disminuyó con relación al total de estudiantes de pregrado con aporte fiscal; en 1989, el 72% de los estudiantes tenían crédito de las universidades en el Consejo de Rectores6, mientras que en el 2001 dicho beneficio cubría sólo al 51%. A esto se sumaron las becas que no existían hasta el año 1991. Se empezó con 70.208 becas en 1991, pero en 2001 sólo se otorgaron 27.124. Recuadro 1 Programas de ayuda a estudiantes7 Los programas de ayuda a estudiantes de educación superior son los siguientes: 1) Becas para inscripción en la Prueba de Aptitud Académica (PAA) Exención del pago del 50% ó 100 % del arancel que otorga el derecho a rendir la Prueba de Aptitud Académica. Está dirigido a estudiantes de cuarto año de enseñanza media en un establecimiento municipal o particular subvencionado, y de un grupo familiar de escasos recursos. 6 El crédito es exclusivo para este tipo de instituciones. Por esto los porcentajes se calculan sobre esa base, a diferencia de lo que se hace en el cuadro. 7 Extraída de “Becas estudiantiles”, el la página web mineduc.cl. 65 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile 2) Para financiar el arancel • Fondo solidario de crédito universitario: se otorga a los/las estudiantes de las universidades del Consejo de Rectores8, para financiar parte o el total de los aranceles de las carreras. Se empieza a cancelar después de 2 años de haber egresado, pagando anualmente una suma equivalente al 5% del total de ingresos que haya obtenido el año anterior. • Becas Ministerio de Educación (MINEDUC): Benefician a estudiantes de las universidades del Consejo de Rectores y están destinadas a financiar parcial o totalmente los aranceles de las carreras, para los/las estudiantes de más bajos recursos que hayan tenido un buen rendimiento académico. • Becas Juan Gómez Millas: Destinada a egresados de establecimientos de enseñanza media municipal, particular subvencionado o corporaciones educacionales, que tengan una situación socioeconómica deficitaria, y que eligen seguir estudios superiores en alguna institución de educación superior tradicional o en una privada autónoma. Esta beca cubre el 100 % del arancel anual con tope de un millón de pesos9. Esta beca se otorgó por primera vez en 1998, cubriendo al 0,3% del total de estudiantes de pregrado (con o sin aporte fiscal), cifra que aumentó al 0,6% el año siguiente. • Becas de pedagogía: Se otorga a los estudiantes con buen resultado en la P.A.A y en la enseñanza media que manifiesten interés por ingresar a la carrera de pedagogía. Esta beca cubre el 100% del arancel anual de la carrera, hasta por 1 millón de pesos. Es compatible con otras becas de arancel siempre que el monto total del beneficio no exceda el 100% del arancel anual de la carrera. No es compatible con la Beca Juan Gómez Millas. La selección de los candidatos prioriza algunas pedagogías como ciencias, matemática y educación básica, pedagogía en artes, idioma extranjero y lenguaje. La beca se hace efectiva una vez matriculado/a en una institución de educación 8 Las Universidades del consejo de rectores son aquellas que gozan de aporte fiscal directo. 9 Muchos aranceles exceden el millón de pesos. 66 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 superior que cumpla con los requisitos establecidos por el MINEDUC10, y con la condición de un compromiso laboral por tres años en el sistema escolar nacional. Considera también una ayuda complementaria para compra de materiales y textos de estudio a la que se postula año tras año acreditando situación socioeconómica. Esta beca se otorgó por primera vez en 1998 a 121 estudiantes, lo que corresponde al 0,5% del total de estudiantes (pre y post grado). • Becas para hijos/as de profesionales de la educación: están destinadas a estudiantes hijos / as de profesionales de la educación que se desempeñen en establecimientos educacionales regidos por el D.F.L (Ed.) n°2 de 1996, y por el decreto Ley n° 3.166 de 1980 para financiar la totalidad o parte del arancel anual. Se postula una vez que el/la estudiante se ha matriculado en primer año en alguna institución del Consejo de Rectores o privada autónoma. Se debe acreditar que dadas sus condiciones socioeconómicas y las de su grupo familiar, necesita ayuda para el financiamiento de sus estudios. Esta beca se otorgó por primera vez en 1999 a 1.000 estudiantes (0,2% del total de estudiantes de pregrado). • Créditos Corfo: Línea de financiamiento que CORFO ha abierto en los bancos para que otorguen créditos a estudiantes que provienen de familias de ingresos medios11 y que sean estudiantes de alguna de las universidades, institutos y centros de formación técnica que reúnan los requisitos establecidos por el MINEDUC. El monto máximo anual de los créditos es de 150 Unidades de Fomento (U.F.). 3) Becas de otros programas estatales • Beca Presidente de la República: ayuda mensual de 1,24 U.T.M. (Unidad Tributaria Mensual), de marzo a diciembre, que se otorga a estudiantes de educación superior que acrediten una situación socioeconómica deficitaria 10 Matricularse implica un costo monetario y el estudiante se arriesga a no ser becado cuando ya está matriculado. 11 Se debe acreditar un ingreso familiar bruto menor a 120 Unidades de Fomento (Unidad reajustable de pesos). 67 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile y un buen rendimiento con promedios superiores a nota 6 en la enseñanza media y a nota 5 en la enseñanza superior. • Beca Primera Dama de la Nación: aporte económico destinado a traslado y manutención de alumnos/as de ciertos lugares aislados del país, donde falten establecimientos educacionales de nivel técnico y de estudios superiores, como Isla de Pascua, Isla Juan Fernández o la XI Región de Aysén. • Becas para estudiantes de ascendencia indígena: programa destinado a estudiantes con ascendencia indígena y situación socioeconómica deficiente que estén matriculados en universidades, institutos profesionales o centros de formación técnica con prioridad en carreras ligadas al desarrollo agropecuario y forestal. Esta beca es incompatible con la Beca Presidente de la República. Las becas obtenidas en años anteriores se renuevan si el alumno mantiene buen rendimiento escolar. Relación educación y trabajo ¿Qué se consigue con terminar la E.M. o qué se pierde si se abandona? Esta es una pregunta que los jóvenes con mayor o menor conciencia y distinto grado de reflexión se hacen para evaluar su permanencia o no en el sistema escolar. La población económicamente activa aumenta cada año su escolaridad promedio, lo que significa que crecientemente se requerirá más educación para ingresar, permanecer y competir en el mercado laboral. Esto se observa en el Cuadro 11, junto con la mayor escolaridad de las mujeres. 68 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Cuadro 11. Nivel de escolaridad promedio de la población económicamente activa, según años, 1988-1999 Fuente: ODEPLAN. Plan Nacional Indicativo de Desarrollo 1978-1983; I.N.E. Departamento de Estadística, División de Planificación y Presupuesto. Encuesta Nacional de Empleo. Compendio de Información Estadística 1995 (p. 218) y 1999 (p. 342). A la par con el aumento de los niveles de escolaridad de la población económicamente activa, las consecuencias de no lograr una escolaridad mínima se agravan. Así, en 1998 un jefe de hogar hombre para no caer bajo la línea de pobreza necesitaba más de 9 años de escolaridad en promedio y un hombre sin ser jefe de hogar (probablemente más joven) con 15 años y más de edad, necesitaba más de 10 años de escolaridad. 69 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Cuadro 12. Años de escolaridad promedio de los jefes de hogar y de la población de 15 años y más, por género y línea de pobreza*, 1998 (*) Se excluye servicio doméstico puertas adentro y su núcleo familiar. Fuente: MIDEPLAN, Departamento de Información Social. Encuesta CASEN 1998, Módulo Ingreso y Pobreza, pp 80 – 81. También se observa que, en el transcurso del tiempo, para estar en un mismo quintil de ingreso, se requieren más años de escolaridad promedio. Para estar en el quintil más rico de la población en 1990 se requerían 12 años de escolaridad en promedio y en el 2000, 13 años. Se debe notar que estos datos incluyen a jóvenes de 15 y más años que seguramente aún siguen estudiando y, por tanto, bajan la media de escolaridad. Cuadro 13. Promedio de escolaridad de la población de 15 años y más por quintil de ingreso autónomo, 1990, 1998, 2000 Fuente: MIDEPLAN. Encuestas CASEN 1990-2000. 70 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Cuadro 14. Tasa de desocupación por nivel educacional (en porcentajes), información histórica Fuente: MIDEPLAN, Encuesta CASEN 1990-1998. Elaboración de: Unidad de Estudios Prospectivos. Relación entre salario y tipo de educación, evidencia para hombres en Chile 1990-1998, p. 12. Como se puede observar en el cuadro anterior el nivel educacional también es decisivo para las probabilidades de caer en el desempleo. Debemos notar que para todos los años la desocupación es menor para los que tienen más educación, y la diferencia fundamental la hace la educación universitaria. Salvo en 1992, las personas con nivel medio T-P tienen tasas de desocupación superior a los de nivel medio H-C. A continuación mostramos las variaciones de los ingresos a medida que aumenta el nivel de escolaridad. La información de base no puede ser comparada directamente porque los ingresos están en pesos de cada año. Por tanto vemos el porcentaje de variación respecto al nivel inferior. Es notable que en 1998, tanto para hombres como para mujeres disminuye el beneficio de completar la media y lo mismo sucede en la relación superior completa e incompleta. Aquí también se manifiesta que el mayor beneficio se tiene al traspasar el límite entre media y superior. 71 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Cuadro 15. Porcentaje de variación del ingreso promedio en cada nivel educativo con respecto al inferior según sexo, 1990-1998 Notas: a y b son los porcentajes de variación con respecto a la media incompleta c es el porcentaje con respecto a H-C completo d es el porcentaje con respecto a T-P completo Todos los otros valores son con respecto al nivel de educación anterior. Para 1990 no estaba disponible el ingreso promedio para sin educación y educación incompleta. Fuentes: Para 1990: Cariola, M.L. 1995. Sobre la base de: Chacón, B. 1990. “Situación y características del empleo en Chile 1990”. En: Educación, Vivienda, Salud, Empleo y Pobreza. Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN). Para 1998: MIDEPLAN, Encuesta CASEN 1998, pág 163. Finalmente, debemos señalar que el retorno a la educación no parece haber variado en forma importante entre 1990 y 1998 y que el retorno a la educación superior es más del doble que a la E.M. H-C o T-P. El retorno a la educación T-P a partir de 1992 se eleva por sobre la H-C, pero la diferencia, que llegó a ser importante en 1996, vuelve a reducirse en 1998. 72 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Cuadro 16. Retorno a la educación, en porcentajes, 1990-1998 Fuente: MIDEPLAN, Unidad de Estudios Prospectivos. Relación entre salario y tipo de educación, evidencia para hombres en Chile 1990-1998, pp. 28. 3. Diagnóstico de la enseñanza media técnico-profesional en los ’90 El fortalecimiento de esta enseñanza fue una medida de emergencia, como la denomina Belleï (2001), tomada al inicio del primer gobierno democrático antes de encomendar los trece estudios que permitieron elaborar un diagnóstico acabado del nivel. Belleï señala los mecanismos utilizados para este fortalecimiento, que serían: acciones de vinculación con el sector productivo; renovación de los equipos técnicos de los liceos industriales; la habilitación de liceos H-C en T-P; y el perfeccionamiento de profesores. Programa de Habilitación de Liceos Antes de referirnos a otros estudios de la época, queremos hacer un breve comentario respecto al Programa de Habilitación de Liceos que se llevó a cabo entre 1991 y 1995. Este consistía en apoyar con recursos técnicos a liceos H-C para que ofrecieran alternativas T-P, convirtiéndose en liceos polimodales o, eventualmente (como de hecho sucedió) en T-P. Lo que queremos destacar en este comentario es la persistencia del dualismo manual – intelectual y del enfoque clasificatorio de los estudiantes según nivel socio- 73 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile económico. Decimos que es persistente porque se dio en forma simultánea a la realización de la Consulta Nacional, que nos referiremos más adelante, donde justamente se trataba de alterar esta visión dualista y reorientar tanto la educación general como la especializada. Además, se daba en un contexto donde una de las preocupaciones fundamentales era la equidad y la democratización del sistema. Los fundamentos sobre los cuales se basó la habilitación de liceos se pueden resumir en los siguientes, de acuerdo a un documento del ministerio (Ministerio de Educación, 1993b): • La E.M. es un ciclo terminal para la gran mayoría de estudiantes, especialmente para aquellos de bajos ingresos. • Esto se debe a que los liceos no satisfacen los requerimientos académicos de la educación superior o porque la educación debe ser financiada por los padres o los estudiantes a costos que muchos no pueden solventar. • El supuesto que la enseñanza T-P prepara como técnico de nivel medio, no es realidad en muchos casos debido al diseño, equipos y calidad docente de la mayoría de estos liceos. Sorprende la resignación con que se enfrentaron estos hechos y se buscó dar una educación empobrecida porque los estudiantes “no llegarían” a la universidad. Nos parece que la solución a estos graves problemas dista de pasar por reducir la enseñanza general y dar unos cursos de capacitación laboral. Este programa se suspendió antes de lo esperado, sin embargo estos liceos quedaron con un sello diferente. 74 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Diagnósticos encargados por el Ministerio a principios de los ’90 Como se ha señalado, entre el 91 y 92 se encomendaron trece estudios que abarcaron temas muy variados12, algunos de los cuales se referían a problemas de especial importancia para la enseñanza T-P. Nos referimos al estudio de demandas sociales (Errázuriz et al., 1994) y a un estudio de seguimiento a egresados de la enseñanza H-C y T-P (Arzola et al., 1993). Demandas sociales El estudio de Errázuriz (1994) concluye que, contrariamente a lo esperado, hay un alto consenso entre los actores al interior del sistema educativo y entre los distintos sectores. Además, los resultados de este estudio también coinciden con las demandas y requerimientos provenientes de los cambios de las exigencias para la integración y cohesión social, del mercado de trabajo y de los desarrollos de la ciencia y la tecnología (Cariola, 1995). En relación con las demandas expresadas destaca la demanda por una formación integral, asociada a la educación superior o el trabajo y se espera que la E.M. prepare para ambas actividades. El estudio concluye que lo importante es desarrollar habilidades generales, incluidas las tecnológicas, para aprender a trabajar. Se pedía que los egresados desarrollaran capacidades para la integración social y entre las finalidades de la E.M. se incluía el desarrollo de valores. Los empresarios consideraban que los estudiantes debían valorar el trabajo manual. Otra demanda muy fuerte se refería a la equidad y a la igualdad de oportunidades para entrar a la educación superior. Molestaba en este sentido las diferencias que se derivaban de los distintos tipos de establecimientos y modalidades en cuanto a calidad educativa. Apreciaban un currículo común y 12 Ver nota 3 en artículo de C. Bellei (2001) para conocer la lista completa. 75 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile rechazaban la diversificación temprana. Se condenaba la percepción negativa del trabajo manual y se reclamaban mejores equipos para la enseñanza T-P y más relación con el mundo productivo. La adaptabilidad social era requerida por distintos sectores: educación superior, productivo y social. Los estudiantes pedían reducir el número de alumnos por clase e implementar pedagogías centradas en el alumno así como aumentar los niveles de logro y las exigencias de disciplina. Se esperaba que los egresados tuvieran determinadas características, como creatividad, autonomía e iniciativa. Se les exigía habilidades cognitivas y de adaptabilidad social para poder participar e integrarse activamente en la sociedad, para trabajar y para seguir estudios superiores. Los políticos pedían que los egresados de E.M. tuvieran una mentalidad amplia, flexible y tolerante al mismo tiempo que pusieran un alto valor en los derechos humanos. Los religiosos por su parte, pedían que tuvieran un enfoque ético. Otros estudios mostraron que los empresarios no formulaban mayores exigencias de conocimiento o formación técnica, sino que privilegiaban la disposición a aprender por sobre los conocimientos especializados (Schager y Rittershaussen, 1992; Swope, 1994.). Inserción en el mercado laboral En Arzola (1993), se encuentra que los niveles de ingresos de los egresados de la enseñanza de T-P aparecen influidos notoriamente por el sexo y la dependencia administrativa, y en menor proporción por la región de procedencia. Cáceres y Bobenrieth (1993) indican que los egresados de la E.M. T-P mantienen en promedio un ingreso proveniente del trabajo que supera en un 16% al obtenido por los egresados de la modalidad H-C. Un factor que influye 76 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 positivamente en el diferencial salarial entre los egresados E.M. T-P, es el hecho de trabajar en la rama de origen, junto con los años de la educación del padre, y el promedio de notas de la enseñanza media, siendo mayor este último efecto para los egresados H-C. En Arzola, se encontró que durante todo el período existe una brecha creciente a favor de los egresados T-P en la participación en el sector formal. Este estudio considera egresados hasta cinco semestres atrás. La inserción laboral del conjunto de egresados que compone la muestra del estudio de 1993 (Arzola et al.) evoluciona del 32% en el primer semestre al 47% en el último, llegando al 58% de empleo a fines del quinto semestre. Los egresados de establecimientos asociados a corporaciones participan en el mercado laboral en un 76%, los de particulares subvencionados en un 46%; los de establecimientos municipales en un 43%, y los de colegios particulares en un 20%. Los egresados T-P evolucionan del 54% de empleados en el primer semestre al 69% en el último, mientras que para los H-C, los niveles de empleo sólo evolucionan del 24% al 28% en el mismo período de tiempo. Pero este estudio adolece de un importante sesgo ya que no considera las diferentes proporciones en que los egresados de E.M. H-C y T-P continúan sus estudios superiores. En cuanto al tipo de empresa en que se ocupan los egresados de Enseñanza Media, en ambas modalidades predomina el mercado laboral privado, ocupando las empresas fiscales o municipalizadas la segunda oportunidad de empleo. Respecto al tipo de actividad económica realizada, se observa que los egresados de la E.M. T-P laboran en actividades de servicios (56%), menos que los egresados H-C (74%). Por otra parte, el 8% de los egresados T-P trabajan en actividades extractivas, la mitad que los H-C (16%). Lo más propio de los egresados T-P es el sector productivo, en el que trabajan un 37% de sus egresados contra un 9% de los H-C. 77 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Como se puede deducir, los estudios encargados arrojaron resultados contradictorios en cuanto a la justificación o rechazo de la modalidad T-P. La demanda parecía indicar la necesidad de impartir una enseñanza menos especializada, pero los resultados de Arzola indicaban que a los egresados T- P les iría mejor que a los egresados H-C en el mercado laboral, aunque no consideraba los que habían ingresado a la E.S. Esto determinó que, hacia el final de la década (1997) el Ministro Arellano, durante el gobierno de Frei Ruiz Tagle, encomendara a la Universidad de Chile un nuevo estudio evaluativo. En su introducción, el ministro justifica esta medida por el aumento de la matrícula en esta modalidad y la proporción del gasto educativo en ella. Al analizar la distribución de la matrícula por modalidad, debemos recordar el grado en que se produce la diversificación y la forma en que las estadísticas dan cuenta de ello. La enseñanza T-P venía disminuyendo desde el inicio de la década hasta el año 1987. En 1988, cambia la reglamentación y se incorporan a las estadísticas los estudiantes de 1º y 2º año, que hasta entonces se les contabilizaba en la modalidad H-C. Por esto las variaciones de los años 1989 y 1990 pueden resultar engañosas, pero desde 1994 los aumentos parecen reales y se explican en parte por el programa de habilitación al cual ya nos hemos referido. El Gráfico 2 nos permite observar, que con la excepción de los saltos en los años 84 y 86, el gasto en la enseñanza T-P ha seguido un patrón similar al total, estable entre el 1987 y el 1991 y, desde entonces, en ascenso paulatino. También deja en claro que este tipo de enseñanza siempre ha sido más caro que el de la H-C. 78 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Gráfico 2. Gasto por alumno según tipo de enseñanza, 1981-1999 Observaciones: El gasto por nivel incluye administración. No incluye educación particular pagada. Fuente: Ministerio de Educación. Compendio Información Estadística 1999, pp. 213, 117. Elaborado a partir del Presupuesto Ejecutado MINEDUC por niveles de enseñanza, dividido por la matrícula de cada año. Diagnósticos a fines de la década Nos referiremos ahora a las principales conclusiones del estudio de diagnóstico realizado por la Facultad de Economía de la Universidad de Chile y por encargo del Ministerio de Educación. 79 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Diagnóstico de la enseñanza técnico-profesional Las principales conclusiones de este estudio son las siguientes: • Los egresados después decinco años del término de sus estudios, muestran indicadores de inserción laboral, ajustados por la calidad de empleos, y nivel de remuneraciones, que no son diferentes estadísticamente según la dependencia del establecimiento. La tasa de desocupación es del 5,8%, lo que es significativamente más bajo que el promedio nacional para trabajadores de la misma edad. • El aporte fiscal por alumno implícito recibido por los establecimientos de administración delegada en 1991 fue entre un 30% y un 100% superior al aporte recibido por los establecimientos subvencionados para el mismo año, dependiendo de la rama. Estos antecedentes muestran que el Estado aportó montos significativamente distintos por alumno en los dos tipos de dependencia para obtener los mismos resultados medidos como inserción (cuantitativa y cualitativa) en el mercado laboral. • Se requiere que los establecimientos de la enseñanza T-P tengan incentivos para invertir tiempo y tratar de contactar e involucrar a las empresas en el proceso educativo. • Se encontró necesario reforzar y perfeccionar el rol del Estado tanto en la regulación como en la provisión de información. • Los directores desarrollan su labor con escasa autonomía y con serias limitaciones provenientes de los sostenedores. La capacidad de liderazgo del director queda disminuida por las restricciones administrativas que los sostenedores imponen sobre ellos. • La gestión pedagógica de los establecimientos está basada en un discurso educativo sobre el desarrollo integral y una formación para la vida del 80 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 trabajo sin estándares curriculares ni evaluativos que permitan sustentar un enfoque de gestión sistemático orientado hacia la calidad. • Los liceos diseñan sus propios programas de formación personal, valórica y para la vida del trabajo, detectándose una muy débil vinculación entre la formación general y la formación específica. • La realización de las prácticas profesionales tiene diversas deficiencias, tales como carencias de una definición apropiada, de comunicación entre el liceo y la empresa, y de una adecuada supervisión. Además no hay mecanismos y procedimientos sistemáticos de colocación laboral de egresados. • La carencia de estándares evaluativos pertinentes para la enseñanza T- P limita la credibilidad, validez y utilidad de sus evaluaciones sobre la calidad y desempeño de los establecimientos educacionales, como también la certificación de los aprendizajes. • Debemos notar que este diagnóstico (1997-98) de la enseñanza Técnico- Profesional es previo a la implementación del nuevo marco curricular cuya implementación se inicia en 1999 y sólo confirma lo que se venía diciendo sobre la desregulación de este sector, que determinaba un gran número de especialidades con muchas diferencias en su currículo. Este mismo estudio da cuenta de algunos cambios en la normativa que vale la pena señalar. Los cambios establecidos son indicativos de un rol más activo del Estado que intenta disminuir la diferenciación interna de la enseñanza T-P, reduciendo privilegios a los establecimientos con administración delegada o corporaciones. Así interpretamos las siguientes medidas: 81 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile • Desde 1994, al término de la vigencia de los convenios, se evalúa la gestión de la entidad administradora cuando son corporaciones y, según sus resultados, se presenta al MINEDUC una recomendación sobre la continuidad del administrador. • Se establece que el monto anual máximo que se puede asignar a los establecimientos de corporaciones, es el aporte fiscal pagado entre enero y agosto de 1997, más los sucesivos reajustes anuales, siempre que éstos no superen el reajuste otorgado a la Unidad de Subvención Educacional. • A partir de 1998, el MINEDUC está facultado para disminuir el aporte a este tipo de establecimientos cuando la matrícula baje más del 5% de la registrada en 1996. • Como compensación al punto anterior, los administradores de las corporaciones pueden optar entre basar el financiamiento en el mecanismo tradicional, que no considera el número de alumnos, o en los nuevos valores de la subvención educacional multiplicada por la asistencia promedio de los alumnos, cuando esta alternativa supere el aporte fiscal directo. • Cuando un establecimiento aumente su matrícula en determinadas condiciones, su sostenedor tiene derecho a cobrar subvención educacional estatal por los nuevos alumnos, sometiéndose a los mismos procedimientos que se aplican a los establecimientos subvencionados. • Se ha utilizado un mecanismo de licitación pública para la adjudicación de algunos de los establecimientos. • En 1990, se determinó que el aporte a las corporaciones sería reajustado de acuerdo a las leyes que rigen para toda la administración pública. 82 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Como una forma de revisar si estas medidas afectaron la organización de este tipo de establecimientos, se incluye el siguiente cuadro actualizado. Cuadro 17. Evolución de la matrícula en establecimientos de administración delegada, 1988-1999 Nota: El cálculo se hace dividiendo la matrícula de niños en corporaciones por el número de establecimientos de dicha modalidad. Incluye todos los niveles educacionales. Fuentes: Ministerio de Educación, Compendio de Información Estadística 1999. Universidad de Chile, Departamento de Economía (s/f). Se puede observar que hasta 1995, venía disminuyendo el número de alumnos por establecimiento, con lo que se encarecía el costo por alumno, a diferencia de lo que sucedía con las otras dependencias financiadas por el Estado. Coincidiendo con la época de las medidas descritas, la relación alumno/ establecimiento aumenta y también el número total de matrículas. Esto demuestra la efectividad, para evitar la disminución de las matrículas, de las medidas implantadas desde el punto de vista del financiamiento. 83 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Programa de formación dual • Descripción del programa La formación dual en Chile se presenta como ejemplo de una experiencia exitosa en la formación profesional de nivel medio. Por esto, en esta sección presentaremos un resumen de una evaluación, que también fue realizada por la Facultad de Economía de la Universidad de Chile (Bravo et al., 2001). A partir de 1991, se implementó en nuestro país el sistema de Formación Dual, de origen Alemán, que consiste en la combinación del conocimiento teórico enseñado en las aulas con el entrenamiento en el lugar de trabajo, acercando así a los estudiantes a los puestos laborales. La Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ) trabajó en conjunto con el Ministerio de Educación para desarrollar este programa en la enseñanza media técnico- profesional. Está dirigido a alumnos de tercero y cuarto medio, que alternan su tiempo de formación, ya sea asistiendo tres días al liceo y dos días a la empresa, o bien, una semana al liceo y una semana a la empresa. Las empresas reciben a uno o más aprendices durante dos años seguidos, respetando su condición de alumno. La instrucción en la empresa se realiza conforme a un plan de aprendizaje, y bajo la dirección de un empleado que ejerce el rol de maestro-guía o mentor. Al concluir el cuarto año medio, el alumno recibe su licenciatura de enseñanza media, y luego de cursar un período de práctica (que puede realizarse en la misma empresa en que efectuó el aprendizaje, o en una distinta), recibe el título de Técnico en nivel medio. Los liceos que se han incorporado a esta modalidad son en su mayoría municipales, seguidas por las corporaciones. 84 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Cuadro 18. Distribución de los liceos T-P y Dual según dependencia Fuentes: Ministerio de Educación. Compendio de Información Estadística 1999. (p. 30) ; Bravo et al. 2001. (p. 53). Recuadro 2 Metodología del estudio sobre modalidad dual El estudio consideró 78 liceos que participaban en el sistema durante el año 1999, más 18 nuevos liceos en proceso de preparación. Se obtuvo información de las siguientes fuentes: Entrevistas a establecimientos: entrevistas en profundidad a 15 unidades educativas del sistema. Se entrevistó a los actores más relacionados con el programa (director, jefe técnico, profesores de la especialidad, etc.) y a un grupo de representantes de los padres y apoderados así como de alumnos duales de cada establecimiento. Entrevista en profundidad a empresas: Se efectuaron entrevistas a 100 empresas que se encontraban trabajando en formación dual en trece liceos seleccionados. Encuesta a empresas: Se envió un cuestionario escrito a las 1658 empresas participantes en el programa que fueron reportadas por los 72 establecimientos duales13. 13 La tasa de respuesta fue cercana al 20%, no obstante respondió al menos una empresa por liceo, en un 90% de los casos. 85 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Encuesta de seguimiento a egresados: a una muestra aleatoria de 500 egresados del programa de formación dual durante 1998 (15% del universo, total de egresados del sistema)14. Entrevistas institucionales: Se realizaron entrevistas semi-estructuradas a funcionarios de las Secretarías Regionales Ministeriales de Educación por sus tareas relacionadas con la supervisión del Programa de Formación Dual. Estas entrevistas aportaron información acerca del proceso de implementación, así como de percepciones en torno al programa dual. Entrevistas a expertos: Se realizaron una serie de entrevistas a profesionales expertos en educación con distintos niveles de conocimiento y cercanía al programa. Información proveniente de los resultados de la Prueba SIMCE 1998 aplicada a los segundos medios. • Resultados de la evaluación El programa fue implementado de acuerdo a la planificación inicial y ha tenido mayor demanda de la esperada por parte de los establecimientos. Es una alternativa diferente en la formación para el trabajo, y cumple con la exigencia actual de tener una estrecha relación con el mundo laboral real. Este programa tiene ventajas porque abre los liceos al mundo laboral real, desarrolla una oferta de capacitación docente técnico-profesional y hay interés por parte de los liceos y empresas por participar en él. En dos de trece liceos capacitan anualmente a la totalidad de su personal docente, en el resto de los casos dicha capacitación se efectúa sólo al 60% de su personal aproximadamente. La capacitación es siempre financiada por el Ministerio de Educación. 14 Dado que el 76% de los establecimientos y el 85% de los egresados duales se concentran en las regiones VII y Metropolitana, la encuesta se focalizó en estas dos áreas geográficas. 86 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Las entrevistas en profundidad a las empresas permitieron caracterizar los logros de los liceos duales en términos de su relación con las empresas. En general califican la relación con los liceos como buena o muy buena y a los aprendices los consideran con disposición, habilidades y desarrollo personal superior al promedio. Además, consideran que la productividad del aprendiz, ponderada por los costos que implica su formación, tiene un retorno positivo. No obstante, no se recomienda masificar el sistema, por limitaciones en la capacidad de los liceos para gestionar el programa, por limitaciones en la existencia de las empresas y en la voluntad de éstas para ofrecer puestos de aprendizaje. También se estima que el sistema T-P se haría muy vulnerable frente a los ciclos económicos. Los liceos tienen carencias de equipos actualizados. Menos del 50% de los directores entrevistados señalaron que sus establecimientos contaban con el equipamiento suficiente para brindar a los estudiantes una educación de calidad. De igual manera, los alumnos indicaron que sólo dos de los liceos duales proporcionaban talleres con la tecnología adecuada. Entre las deficiencias se señalan la necesidad de mejorar la articulación entre la formación para el trabajo y el mundo laboral, de un mejoramiento sustantivo en la formación docente técnico-profesional y, tal vez lo más importante, una regularización de la operación del sistema dual dentro de la normativa correspondiente. Entre los aspectos que más regularización requieren está el entrenamiento que debiera ser normado y supervisado por los liceos y por los propios supervisores de las Secretarías Regionales de Educación. Evidencia de ello es que el 81% de las empresas plantea no haber capacitado a los Maestros- Guías, o no tener esa información. Además, menos del 65% de ellas manifiesta haber dado a conocer el plan de aprendizaje y haber elaborado el plan de rotación para cada aprendiz. Por último, las empresas reportaron que las 87 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile reuniones entre el maestro-guía y el profesor-tutor se hacían muy dispersas en el tiempo, a pesar de que manifiestan la necesidad de mantener una comunicación mayor con el liceo. Si bien se podría recomendar una mejor selección de las empresas formadoras en formación dual, esta es difícil por la falta de empresas en algunas regiones o la falta de cupos en ellas para los aprendices. Para solucionar la escasez de empresas dispuestas a participar, se propone incentivarlas, por ejemplo, con beneficios tributarios a aquellas que reciban aprendices, o adicionando una subvención fiscal a éstos. Una de las grandes ventajas de este programa es que la mayoría de los egresados se inserta en la fuerza laboral inmediatamente, pero también una parte importante de ellos se enrola en la educación superior. Por tanto, es importante que la modalidad dual mantenga dentro de sus contenidos proporciones relevantes de formación general para otorgar a sus egresados una adecuada preparación para proseguir sus estudios. Además de facilitar la inserción laboral, este programa mejora las tasa de realización de práctica y titulación. Cuadro 19. Práctica y título de los egresados duales Fuente: Bravo et al., 2001. 88 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Cuadro 20. Estudios posteriores de los egresados duales Fuente: Bravo et al., 2001. Finalmente, debemos notar que con los mismos recursos fiscales, el sistema dual atrae recursos adicionales del sector empresarial y los asigna a una modalidad que atiende a jóvenes provenientes de los tramos más bajos de ingreso. 89 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile 4. Estructura y currículo de la educación media al inicio y a fines de los ’90 a. Estructura de la educación media La estructura de un sistema educacional se refiere a la forma en que éste se organiza en niveles, rutas o modalidades, ciclos y grados, incluyendo la distribución de aprendizajes obligatorios y optativos en ellos. Esta organización está diseñada en función de lograr los fines establecidos para el sistema o para cualquier nivel en particular. Las articulaciones entre esos niveles y con el resto del sistema, así como con la sociedad son elementos constitutivos de la estructura. Finalidades de la educación media Días antes de entregar el poder, el gobierno militar promulgó la Ley Orgánica Constitucional de Educación (LOCE)15 que estableció las finalidades de la educación y en particular las de la educación media. De acuerdo a esa ley, la finalidad general de la educación media es asegurar que todos los estudiantes alcancen un mínimo de contenidos obligatorios requeridos para ese nivel. Pero no dejó establecido cuáles eran esos contenidos, sino que encomendó al gobierno entrante que definiera los objetivos fundamentales y contenidos mínimos y que dentro de un año los presentara al Consejo Superior de Educación para su promulgación. 15 Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, Ley n° 18.962, Ministerio de Educación Pública, se aprobó el 7 de Marzo de 1990 por el órgano legislativo de la época, que no era representativo de la voluntad popular. Fue publicada en el Diario Oficial el 10 de Marzo, un día antes que asumiera el primer gobierno democrático. 90 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Al respecto hubo gran debate público así como al interior del Ministerio de Educación durante ese primer año, pero la propuesta presentada fue rechazada por el Consejo, situación que al no estar prevista por la ley permitió desarrollar el proceso con tiempos más reales. Corría 1994 y el ministerio declaraba que primero debía concluir los Objetivos Fundamentales y Contenidos Mínimos para Básica antes de iniciar los de Media (El Mercurio, Abril 8 de 1994). La otra finalidad establecida por la ley, reforzó nuevamente la orientación dualista de la educación. Establece que la educación media debe habilitar al estudiante para continuar el proceso de educación formal o prepararlo para entrar al mundo del trabajo. La LOCE especifica los objetivos de la educación media y establece el perfil de egreso de los estudiantes. Sin embargo ellos aparecen vagos, generales y muy similares a los de educación básica y a los establecidos anteriormente por el Decreto 300. Esto, en la práctica los reduce a objetivos preparatorios para la educación superior o para el trabajo, pero no recupera una finalidad propia del nivel. Ciclos y su duración La LOCE mantuvo las dos modalidades de educación media, humanístico-científica y técnico-profesional, y confirmó que durarían cuatro años empezando después de los ocho de educación básica. Ambas modalidades contaban con dos ciclos de dos años cada uno, sin certificaciones intermedias y con planes de estudios diferenciados por modalidad. De esta manera, la LOCE no varió la diversificación horizontal ni vertical. La legalidad de la época (Decreto 130, 1988, art. 7) permitió que los directores de establecimientos T-P certificaran logros en dominios tecnológicos antes de 4° Medio. Esto tenía poco sentido porque no había elementos de comparación posible, ni a los directores les podía interesar incentivar salidas 91 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile intermedias que disminuyera el número de alumnos. La poca vigencia práctica de esta reglamentación comprueba que se requieren normas consistentes para que sean significativas. La certificación oficial es la “Licencia de Educación Media” que se entrega después de aprobar el 4° Medio en cualquiera de las dos modalidades16. A su vez, esta licencia es requisito para rendir la Prueba de Aptitud Académica, según la cual se rige el acceso a la educación superior. A pesar que la licencia de educación media es otorgada por el ministerio, no hay ninguna evaluación nacional ni externa que certifique lo aprendido. El ministerio se basa en los informes de los establecimientos, que naturalmente tienen estándares muy diferentes entre sí, pero como veremos, además podían tener planes de estudio con distintos requisitos Los egresados de la E.M. de la modalidad T-P para recibir el título de Técnicos de Nivel Medio en alguna especialidad debían realizar una práctica de trabajo de 480 a 960 horas en alguna empresa relacionada con la especialidad (Decreto 146, 1988, Título 2). b. El currículo de la educación media al inicio de los ’90 Al discutir los cambios realizados durante la década de los ’80, ya hemos hecho referencia a algunas de las características principales de los planes de estudio de la época. Aquí las sintetizaremos para contrastarlas con la reforma curricular recién iniciada y que aún está en curso. 16 Las exigencias de aprobación son haber asistido a al menos un 85% de clases. En la modalidad H-C debe haber obtenido nota 4 (en la escala del 1 al 7) en todas o en todas menos una asignatura del plan de estudio. En la modalidad T-P se les exige haber aprobado todas las asignaturas del área profesional, salvo en los casos en que el director autorice el fracaso en una asignatura “que no perjudicara seriamente el desempeño profesional” del alumno (decreto 105, 30/5/89). 92 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Los cambios al currículo durante los ’80 estuvieron orientados a flexibilizar la enseñanza de sus contenidos; el esfuerzo estuvo dirigido a que tanto los contenidos como la pedagogía se adecuaran a las necesidades de los estudiantes. El supuesto era que esta adecuación se haría localmente y la motivación para ello era la de retener a los estudiantes en el sistema, lo que está ligado a las necesidades de financiamiento en un sistema de educación subvencionada. Adaptar la enseñanza a las necesidades de los estudiantes aparece como una meta muy positiva. Sin embargo, dado que los estudiantes crecientemente provenían de hogares cuyos padres no habían accedido a este nivel, sus necesidades se podían interpretar como necesidades de certificación más que de aprendizajes relevantes. Esto, en un contexto social y económico poco promisorio, llevó a una verdadera “confabulación” para lograr menores resultados (Cariola y Cox, 1990; Cariola, 1995; Cox 1987, 1992)17. No hubo una innovación ni actualización sustantiva. Incluso se ha señalado que el currículo de los ’80 se 17 Habiendo perdido la Educación Media un sentido real como mecanismo de promoción social, pero siendo una exigencia para cualquier posible trabajo, el interés de los estudiantes era permanecer, “estar y pasar”. El medio favorecía la necesidad de permanecer en el liceo tanto desde el punto de vista de la seguridad (menores sospechas de ser “un revolucionario”); de los riesgos sociales de las drogas y de las pandillas que resultaban atemorizante para las madres; como también por el hecho de que no ofrecía alternativas de trabajo que se justificaran. Para las familias de esta primera generación que llegaba a la Educación Media, esto era un logro con toda la carga simbólica que tenía en el tiempo en que sólo una elite llegaba a este nivel. Pero, por lo mismo, no tenían una comprensión cabal de los requerimientos que debía hacerle al liceo. El logro para estas familias, también consistía en permanecer en el liceo y pasar de curso. Finalmente, a los docentes se les había encomendado expresamente aumentar la retención escolar y acercar la enseñanza a las necesidades de los alumnos, lo que ellos interpretaron de acuerdo con sus propias expectativas de estos jóvenes que recién se incorporaban a la Educación Media. Debemos recordar que en esa época no había evaluaciones externas en el nivel medio. En los ajustes entre la pérdida de sentido e identidad de la Educación Media y el desdibujamiento del rol profesional de los docentes, los alumnos – desmotivados y desinteresados como estaban– se fijaron los estándares de exigencia al nivel de lo que ellos mismos podían rendir con el menor esfuerzo posible. (Ver Cariola, 1989). 93 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile basó en el mismo modelo de diseño curricular de Benjamín Bloom, en que se había basado el currículo en la reforma de Frei Montalva, 15 años antes (Cox, 1987, 1992, 2001). El currículo requería en forma urgente una importante actualización tanto desde el punto de vista del avance del conocimiento, como de los requerimientos que se le hacen a la educación media en una sociedad globalizada, denominada sociedad del conocimiento. “La reforma curricular... tiene como fundamento la necesidad de responder a los requerimientos que plantean las nuevas configuraciones de las relaciones entre sociedad, conocimiento, comunicaciones y educación” (Cox, 1999). Diversos autores han coincidido en que estos requerimientos se pueden listar de la siguiente manera: capacidades de abstracción y elaboración de conocimientos, de pensar en sistemas, de experimentar y aprender a aprender y de comunicarse y trabajar colaborativamente; competencias para la resolución de problemas, para el manejo de la incertidumbre y adaptación al cambio (Cox, 1999; Errázuriz et al., 1994; Comité Técnico de Educación, 1995; Cariola, 1995). Junto a lo anterior surge la temática de los valores que presenta un verdadero dilema en una sociedad plural que también pretende ser tolerante. Por otra parte, esto coincide con una limitación cada vez mayor para el rol socializador de las familias en una sociedad interconectada y cambiante. Las familias demandan al sistema educacional que transmita a los jóvenes los valores y el disciplinamiento que ellos mismos no han podido entregar, pero cada vez que se quiere explicitar estos valores se cae en una controversia ideológica muy difícil de superar18. 18 Es interesante notar que el tema de valores en la educación fue el que más se abordó por los grupos de padres en la Consulta Nacional, llevada a cabo por el Ministerio de Educación durante 1992-1993 (Ministerio de Educación, 1993). 94 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Planes de estudio Entendemos por plan de estudio la organización del tiempo escolar en asignaturas y objetivos generales y específicos. A principio de los ’90, tal como ya se describió, los planes de estudios eran diversificados para la modalidad H-C y T-P, pero al mismo tiempo las modalidades también tenían diversificación horizontal en su interior. La modalidad H-C estaba orientada hacia la universidad y la T-P hacia el trabajo. Los planes de cada modalidad tenían distinta estructura (ver Cuadro 21). Vale la pena detenerse en algunos criterios básicos para el análisis de los planes de estudio. Denominaremos componente de un plan a un conjunto de asignaturas con una misma característica que lo distinguirá de otro componente. Por ejemplo, un plan puede tener un componente obligatorio, que reúna asignaturas que todos los estudiantes deben aprobar, y otro componente electivo que reúne las asignaturas entre las cuales los alumnos pueden elegir. Denominaremos planes “fijos” a aquellos que están fijados por el ministerio central. En estos casos es el ministerio el que señala las asignaturas y los tiempos de horas de clase que componen un determinado plan, sea para todo un nivel o para una modalidad de él. En cambio el plan que no es fijo, puede ser diseñado por el establecimiento. Dentro de los planes fijos se pueden establecer componentes que son obligatorios para los establecimientos o que son opciones que ellos pueden ofrecer, entre distintas alternativas o de acuerdo a sus propios criterios. Enseguida, el plan, o un componente de él, sea fijo o variable, puede ser obligatorio u optativo para los estudiantes. Se puede decir que el currículo de los ’80, en busca de la flexibilidad y adaptación a los requerimientos de los estudiantes, terminó otorgando más libertad a los establecimientos que flexibilidad para que los alumnos tuvieran distintas alternativas. 95 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Cuadro 21. Estructura de los planes de estudio según modalidad Fuente: Cariola, 1995. La modalidad H-C estaba generalmente diversificada a través de un componente electivo, que buscaba especialización en ciertas áreas. En la modalidad H-C, había diferencias entre el 1° y 2° ciclo. El primer ciclo, correspondiente a 1° y 2° Medio, tenía un plan común que todos los estudiantes debían seguir. También había un componente de opciones de los estudiantes, que permitía la diversificación individual. Los estudiantes podían escoger dos entre tres asignaturas de arte (12,5% del tiempo escolar) y un idioma extranjero en caso que se impartieran dos19. El segundo ciclo de la modalidad H-C estaba diversificado horizontal- mente; el plan estaba compuesto por un componente común para todos los estudiantes (asignaturas fijas y obligatorias para los alumnos) y por uno 19 Los establecimientos escogían la lengua extranjera a enseñar y estaban obligados a ofrecer una segunda lengua, siempre que hubiera 15 o más alumnos interesados en estudiar otra lengua extranjera. (Decreto 3, 1984). 96 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 diversificado. El establecimiento estaba obligado a ofrecer a lo menos dos planes electivos con dos asignaturas de tres horas semanales cada uno, que respondieran a los intereses de los estudiantes y de sus familias y que tuvieran en cuenta los intereses regionales. Pero esto estaba a la vez sujeto a las disponibilidades de recursos humanos y materiales del establecimiento (Decreto 129/89, art. 4). Las asignaturas que se podían incluir en estos planes electivos podían seleccionarse de una larga lista aprobada por el ministerio, o bien ser diseñados por el establecimiento y pedir la aprobación especial a la Secretaría Regional Ministerial (Decreto 300, 30/12/81). Debemos notar que esto era un “plan electivo”, es decir en la mayoría de los casos el estudiante escogía un “paquete de asignaturas”. Esto supedita las posibilidades de elegir de los estudiantes a lo que el establecimiento esté dispuesto a ofrecer, que a su vez depende de los recursos del establecimiento. Además había una reglamentación especial que permitía otra diversificación horizontal. Los establecimientos rurales o suburbanos podían diseñar sus propios planes diversificados en 1° y 2° Medio, reemplazando asignaturas del plan oficial con algunas orientadas al trabajo. No se podían alterar los tiempos destinados a Lenguaje, Matemática, e Historia y Geografía; pero los del resto del plan se podían cambiar hasta en un 30% para desarrollar habilidades relacionadas al trabajo. Los planes y programas diseñados por los establecimientos sobre la base de esta regulación debían ser aprobados por la Secretaría Regional Ministerial (Decreto 15, 1988). La modalidad T-P tenía una diversificación horizontal bastante más compleja. Estaba dividida en ramas, que a su vez se dividían en áreas que eran especificadas en especialidades determinadas por los establecimientos20. Cada especialidad tenía distintos planes de estudio, según lo determinara la unidad educativa. Así había una desregulación total, ya que una misma especialidad podría tener planes diferentes, o especialidades distintas podían tener los mismos planes de estudio. Cada establecimiento decidía qué ramas, 20 En algún momento de los ’80 se señaló que las especialidades alcanzaban a 600 (Corvalán y Santibáñez, 1996). En la información de contexto que se entregó a los liceos en la primera Consulta Nacional, se decía que había 199 especialidades (Ministerio de Educación, 1992). 97 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile áreas y especialidades impartía y diseñaba los planes y programas para ella. De esta manera, el número de especialidades era indeterminado, ya que sólo para las ramas y áreas había una definición oficial. Cuadro 22. Áreas de especialización según modalidad Fuente: Cariola, 1995. 98 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Después de los cambios en 1983, a los establecimientos que imparten enseñanza T-P se les otorgó un rango aún mayor de libertad. Así, desde 1988, los planes para esta modalidad se diversificaban a partir de 1° Medio y estaban estructurados sobre la base de tres áreas: Básica (33,8% del tiempo escolar), Complementaria (8,1%) y Profesional (40,5%). Además, un 17,6% del tiempo escolar se podía asignar como “clases a distribuir” a cualquiera de estas tres áreas. Las únicas asignaturas fijas y obligatorias eran Castellano, Matemática e Historia y Geografía de Chile que tenían asignado un total del 20,3% del tiempo escolar (Decreto 130, 1988). El resto del plan de estudio (79,7% del tiempo escolar) era fijado por los establecimientos, cuyas decisiones se pueden desglosar de la siguiente manera: • diseño del área básica, excluyendo los ramos obligatorios, lo que equivale al 13,5% del tiempo total; • diseño del área complementaria que está orientada a complementar el desarrollo de los estudiantes, con asignaturas tales como arte o educación física; • diseño de las clases a distribuir; • diseño del área profesional. Junto a lo anterior, estos establecimientos podían determinar el curso en que se iniciaba el área profesional y su peso en los distintos grados, siempre que no se redujera el número total de 2.220 horas asignadas al área profesional y se mantuviera sin alterar su peso relativo en el conjunto de la E.M. (Decreto 130, 20/7/88. Dirección General de Educación, 1988). Todo esto significó una gran diversidad institucional. Cada establecimiento tenía distintos planes, incluso para especialidades semejantes. Además, a diferencia de lo que sucedía en los ’70, los establecimientos T-P tenían libertad para escoger las especialidades que ofrecían. Nos interesa señalar que la 99 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile diversidad institucional puede ser un factor de flexibilidad en la medida que hay mayor variedad de oferta. Sin embargo, esto tiene dos limitantes. Por una parte, supone movilidad fácil para los alumnos y sus familias e información acabada de las diferencias en esa oferta. Por otra parte, tanto la innovación de la oferta y su calidad, como la disponibilidad de opciones para el estudiante al interior del establecimiento depende de los recursos de este último. Por esto decimos que la diversificación institucional no siempre significa flexibilidad real para los estudiantes y que, en algunos casos, puede prestarse para aumentar las brechas en la calidad de la educación. La estructura de los planes de estudio significó establecer una gran diferencia entre modalidades en cuanto a la distribución de asignaturas y tiempos para la enseñanza general y para la especializada21. Tanto en términos absolutos como relativos, los planes T-P asignaban menor tiempo a las asignaturas generales. Esta era una característica negativa si se consideran los requerimientos actuales de adaptación y flexibilidad, razonamiento y capacidades de aprendizaje, que son más fáciles de lograr a través del conocimiento general que a través del especializado. En el Cuadro 23 a continuación hemos anotado el número total de horas semanales en toda la educación media por asignaturas agrupadas para facilitar la comparación. 21 Consideramos asignaturas generales aquellas que corresponden a las grandes áreas del conocimiento como las ciencias, lenguajes o artes. Son asignaturas cuyos conocimientos no tienen un uso específico, como sería si fueran especializadas, sino que dicho conocimiento puede ser transferido a distintos dominios. Otro criterio de distinción es el objetivo que cumplen dentro del plan de estudio. Por ejemplo, Matemática dentro del plan común se le considera general, pero como electivo, puede ser preparatorio para estudiar Física como especializado. 100 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Cuadro 23. Distribución del tiempo escolar para ambas modalidades 1 asignaturas a determinar por el establecimiento Fuente: En base a: Decreto 130, 20/7/1988 y Decreto 300, 30/12/1981 y sus modificaciones, Dirección General de Educación. Un establecimiento T-P como máximo podría haber destinado el 60% del tiempo escolar a conocimientos generales. Esto sólo si hubiera destinado a ellos las 26 horas “a distribuir” y las 12 horas del área complementaria. Esta asignación de tiempo contrasta con el 91% del tiempo destinado a conocimientos generales en la modalidad H-C. Otra forma de expresarlo es decir que a lo más la enseñanza T-P habría impartido en asignaturas generales el 73% del tiempo escolar que la E.M.: H-C les destinaba. Como se puede 101 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile ver en el cuadro anterior, a la única asignatura que se le dedicaba igual tiempo era a Historia y Geografía de Chile, lo que refleja las prioridades del gobierno de la época. Además de esta diferencia, también debemos notar que la modalidad T-P tenía un 12% más de tiempo escolar y que la estructura del plan T-P permitía tener un menor número de asignaturas. Aunque la legislación vigente habría permitido desarrollar muchas innovaciones y cambios curriculares, estos no se produjeron. En el momento de establecer la flexibilidad curricular en los años ’80, no se tomaron medidas específicas para favorecer el desarrollo de condiciones en el ámbito de los establecimientos, que apoyaran la elaboración e innovación curricular. No se incrementó el presupuesto, ni se hizo un perfeccionamiento específico, tampoco se reorganizaron los establecimientos para lograr una mayor participación interna y externa en materias de currículo. Simplemente, se abrió la posibilidad de flexibilidad dejando toda iniciativa al arbitrio de los establecimientos, los que, se suponía, serían movidos por las fuerzas del mercado y la necesidad de incorporar alumnos. Sin los apoyos y condiciones presumiblemente necesarios, la flexibilidad representaba un desafío difícil de abordar para las instituciones escolares. Las medidas implementadas en los años ’80 no fueron suficientes para otorgar una verdadera flexibilidad al sistema. Por el contrario, la libertad para adecuar los planes de estudio significó una gran diversidad entre los establecimientos T-P y entre estos y los H-C, lo que dificultaba para los alumnos los cambios de establecimiento y no les permitía explorar sus intereses o escoger parte de su currículo. Por otra parte, a través de la flexibilidad curricular los establecimientos podrían haber ofrecido oportunidades de opción a los estudiantes, en cuanto a asignaturas o actividades educativas para responder mejor a la diversidad de intereses entre alumnos heterogéneos. Pero la libertad de los establecimientos no 102 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 significó en todos los casos mayores oportunidades de elección para los estudiantes. De esta manera, los resultados de esta flexibilidad desregulada fueron de consecuencias dudosas en cuanto a la oferta del sistema en su conjunto y también respecto a la relevancia y pertinencia de la educación secundaria que recibían los alumnos en los distintos establecimientos, especialmente desde una perspectiva de equidad. Es sabido que hoy en día, los requerimientos culturales a todos los ciudadanos se han incrementado respecto de la necesidad de conocimientos básicos generales. En este contexto, según lo establecido en la LOCE, el primer gobierno democrático debía haber formulado los Objetivos Fundamentales y Contenidos Mínimos Obligatorios (OFCMO) durante el primer año de gobierno. c. La reforma curricular en la educación media La LOCE exigió al Ministerio de Educación establecer “los objetivos fundamentales para cada uno de los años de estudio” y los Contenidos Mínimos Obligatorios para lograr esos objetivos. Los Objetivos Fundamentales (OF) y Contenidos Mínimos (CM) de la Educación Media, se establecieron en democracia por medio del Decreto Supremo de Educación n° 220, del 18 de Mayo de 1998. A nuestro juicio, este decreto logró suplir orientaciones o ambigüedades respecto a lo que se entendía por conocimiento y aprendizaje y especificar las orientaciones valóricas requeridas en la LOCE, todo lo cual se prestaba para continuar con inercias históricas. En este sentido debemos señalar los siguientes aspectos: 103 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Orientaciones sobre el conocimiento y el aprendizaje: • Actualización de acuerdo a los avances del conocimiento y a los nuevos requerimientos sociales, incorporando nuevos ámbitos del saber y habilidades. • Carácter polimodal para escapar al dualismo manual – intelectual y cumplir con finalidades múltiples. Debe ser relevante para el desarrollo personal y del ciudadano, para seguir estudios superiores y para incorporarse al mundo del trabajo. • El conocimiento no sólo incluye conceptos, criterios o procedimientos, sino también elementos sobre los procesos de construcción o descubrimiento del conocimiento. • El trabajo pedagógico debe estar centrado en el aprendizaje más que en la enseñanza. Principios valóricos: • reconoce para el Estado el deber de garantizar una educación media de alta calidad; • reconoce una dimensión ético-valórico para lo cual los estudiantes requieren la capacidad de razonar, discernir, y; • valorar, fundamentos de la conducta moral y responsable. 104 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 El marco curricular22 La LOCE estableció para la totalidad de la educación un régimen de marco curricular y no de planes y programas, rompiendo la tradición histórica. Con esto se estableció la libertad para que los establecimientos elaboraran sus propios planes de estudio, a condición que se cumpliera con los OF y CMO. En todo caso, el ministerio debía elaborar planes y programas oficiales para aquellos establecimientos que no elaboraran sus planes propios. Esta ley establece otra diferencia en relación con la tradición: tanto los OF y CMO como los planes y programas oficiales debían ser aprobados por un órgano externo al Ministerio de Educación creado por la misma LOCE, el Consejo Superior de Educación23. En el marco curricular se establecen categorías analíticas útiles para entender la estructura del currículo actual y los objetivos educativos que la reforma intenta desarrollar. (Ver definiciones en el Recuadro 3). 22 Para la elaboración de esta sección se ha tenido en cuenta Ministerio de Educación de Chile (1998), incluido el Decreto Supremo de Educación n° 220 en Ministerio de Educación de Chile (1997). 23 Consejo Superior de Educación es un organismo autónomo cuyas tareas fundamentales son otorgar reconocimiento oficial a las Universidades y a los Institutos Profesionales que cumplen con los requisitos establecidos por la LOCE; aprobar o rechazar propuestas de marco curricular y de planes y programas del Ministerio; y actuar como tribunal de apelaciones cuando el Ministerio rechace propuestas de algún establecimiento. Es presidido por el Ministro de Educación y lo integran: 3 académicos nominados, uno por Universidades estatales, otro por Universidades privadas autónomas (que pre-existían a 1981) y otro por los Institutos Profesionales; Representantes de la Comunidad Científica: uno, por el Consejo Superior de Ciencias y Tecnología y dos por el Instituto de Chile; un representante de la Corte Suprema de Justicia; un representante de los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y de Orden. En conjunto, los miembros del Consejo nombran a un Secretario Técnico. 105 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Recuadro 3 Categorías analíticas en el marco curricular Los Objetivos Fundamentales se refieren a las competencias o capacidades que los alumnos y alumnas deben lograr al finalizar los distintos niveles, son el fin que orienta el conjunto del proceso de enseñanza aprendizaje. Hay dos clases de OF: • Los OF Verticales, se aplican a determinados cursos y niveles y demanda aprendizajes y experiencias vinculadas a sectores, sub-sectores o especia- lidades (ámbitos disciplinarios específicos) del currículo de E.M. Estos pueden ser OF por nivel que son los que se deben lograr al término de cada año de la E.M. Los OF terminales se deben lograr al término de la EM y están especificados sólo para la formación diferenciada T-P. • Los OF Transversales son objetivos de carácter comprensivo y general, están orientados al desarrollo personal y a la conducta moral, intelectual y social de los alumnos y al desarrollo del pensamiento crítico y creativo. Se espera que sean logrados durante el conjunto de la experiencia educativa y atraviesan los sectores y disciplinas del currículo. Contenidos Mínimos Obligatorios son conocimientos específicos y prácticas para lograr destrezas y actitudes que los establecimientos deben obligatoriamente enseñar, cultivar y promover para cumplir los OF del nivel. Corresponden al conjunto de saberes y actividades o experiencias seleccionados para alcanzar los OF. Los contenidos incluyen tres categorías de aprendizajes: • Conocimientos que corresponden a objetivos de lograr capacidades y competencias de carácter comprensivo. Incluyen conceptos, sistemas conceptuales, información sobre hechos, procedimientos, procesos y operaciones. Se distinguen dos tipos de conocimiento: Conocimiento como 106 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 información y conocimiento como entendimiento, es decir la información relacionada o contextualizada, integrando marcos interpretativos o explicativos y dando base para discernimiento y juicios. • Habilidades que corresponden a objetivos de lograr capacidades y competencias de carácter operativo. Se refieren a capacidades de desempeño o de manejo de procedimientos, tanto en el ámbito intelectual o práctico. • Actitudes que corresponden a objetivos de lograr capacidades y competencias de carácter valorativo. Son disposiciones hacia objetos ideas o personas que tienen componentes afectivos, cognitivos y valorativos que orientan las acciones de las personas a determinados tipos de acción. El marco curricular distingue tres ámbitos para la organización de los planes de estudio: la Formación general, que es común, la Formación Diferenciada y el tiempo de Libre disposición. La Formación general establece el mismo espacio temático y formativo para todos los estudiantes y, por tanto, para ambas modalidades. Los objetivos y contenidos articulan una preparación orientada tanto al trabajo como al estudio. Esta formación refiere a competencias básicas24, consensuadas desde un punto de vista técnico y político, que se consideran indispensables para el crecimiento, la identidad y auto-afirmación personal; para cualquier trayectoria laboral o de estudios; y para la integración cultural, política y de desarrollo del país. Estas competencias comprenden capacidades fundamentales (lenguaje, comunicación y cálculo); disposiciones personales y sociales (autocontrol, 24 El marco curricular chileno no hace distinción entre competencias básicas a adquirir en los distintos niveles, denominándolas de la misma forma. 107 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile solidaridad y otras); aptitudes cognitivas (abstracción, aprender a aprender); y conocimientos básicos del medio natural y social, de las artes, de la trascendencia y de sí mismo. La formación general, dado su interés en desarrollar estas competencias básicas, representa un cambio para la modalidad H-C porque está orientada a la vida cotidiana y también un cambio para la enseñanza T-P porque comunica capacidades fundamentales de aprendizaje superior. La Formación diferenciada obedece a la necesidad de atender a las aptitudes e intereses personales. Pretende armonizar disposiciones individuales con requerimientos de la cultura nacional y del desarrollo productivo, social y ciudadano del país. Cada modalidad tiene distintos planes de diferenciación o especialización y esta formación agrupa los OF y CMO para ellas. Podrá variar entre establecimientos en cuanto ellos aportan al diseño de esta formación diferenciada. Este tipo de formación se inicia en 3º Medio, con lo que se posterga la decisión vocacional en comparación a la situación anterior. En la modalidad H-C, su objetivo es expandir o profundizar conocimientos en un número reducido de asignaturas o sub-sectores. Son módulos de áreas temáticas, que no se especifican por nivel, salvo en Física, Química e Idioma Extranjero. La especialización en la enseñanza T-P, comparada con la situación previa a la reforma, se imparte en menor proporción y sólo en 12 sectores y 36 especialidades. El espacio de Libre Disposición no está regulado por los OF y CMO y se puede destinar a las definiciones curriculares y extra-curriculares que haga el establecimiento. Los OF y CMO se han estimado sobre la base de 33 y 36 horas para el primer y segundo ciclo. 108 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 En el supuesto que la jornada escolar se haya ampliado, el tiempo de libre disposición da distintas posibilidades. Se puede destinar a profundizar y mejorar los logros de los OF y CMO. Pero éstos también se podrían desarrollar en menos tiempo, con medios y cambios en metodologías de enseñanza y aprendizaje o en condiciones de alumnos más favorecidos, y destinar el tiempo de libre disposición según definiciones institucionales. Además, existe la posibilidad real e incentivada por la política oficial para ampliar la jornada a 42 horas. Como veremos más adelante, a la enseñanza T-P se le da más tiempo de libre disposición en el primer ciclo, pero se le resta en el segundo. De la misma manera, el total de horas escolares en esta modalidad es la misma que en H-C, pero la distribución de ellas es diferente. Cambios en el nuevo marco Este nuevo marco curricular conlleva cambios más profundos que alteran la estructura de la E.M., sus prácticas de diseño curricular y los criterios de selección y organización de los objetivos y contenidos de la E. M. • Ordenado por la LOCE cambia de una definición estatal de planes y programas a un marco de objetivos fundamentales y contenidos mínimos. Cada establecimiento determina si adopta o adapta los planes y programas del ministerio, o si elabora sus propios planes y programas. • Cambia la regulación del currículo y la relación de los establecimientos, y eventualmente de los docentes, con el qué del currículo. • La estructura curricular contiene formación común y formación diferenciada. Para la enseñanza T-P, el mayor cambio es en el primer ciclo. Para la modalidad H-C el cambio es en ambos ciclos porque cambia la orientación de la enseñanza general. • Nuevas categorías de agrupación de temas. Hay nuevos sectores de conocimiento y experiencia, objetivos transversales (incluyen 109 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile informática), Tecnología. También, para la enseñanza T-P, hay una redefinición para organizar las carreras: 12 sectores y 36 especialidades • Criterios de selección y organización de los objetivos y contenidos. Formación General: desempeños prácticos en la vida de las personas y sus requerimientos formativos, no son para la acumulación de conocimiento. Se trata de vitalizar los conocimientos tradicionalmente conocidos como “teóricos o para la formación del intelecto”. En la formación diferenciada T-P, cambia el referente de puesto de trabajo a vida de trabajo. La nueva organización curricular determina una nueva estructura La formación general, al ser común, determina cambios estructurales importantes. En primer lugar, se posterga la diversificación horizontal y el nivel queda mejor articulado ya que los estudiantes se podrán cambiar de establecimiento, sin importar su modalidad, en 1° y 2° año de E. M. Se establece un mismo espacio temático y formativo para ambas modalidades que ocupa la mayor parte del tiempo en el primer ciclo y una proporción significativa en el segundo. En segundo lugar, se cambia el sentido de la E.M. y se explicita un concepto dinámico de conocimiento. Los objetivos y contenidos articulan una preparación orientada tanto al trabajo como al estudio. Lo anterior hace cambiar la modalidad H-C porque ahora está orientada a la vida cotidiana y también a la T-P porque comunica capacidades fundamentales de aprendizaje superior. Sin embargo, debemos hacer notar que no se llegó a un sistema comprensivo en el primer ciclo de E.M. ni se eliminó la diversificación institucional. A nuestro juicio esto reduce las ventajas del ciclo común ya que el estudiante opta por un tipo de establecimiento al terminar 8° Básico, con lo que aparentemente inicia su decisión de modalidad. Después de eso, las 110 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 posibilidades reales de opción, dependerán de la determinación que se tenga para cambiar de establecimiento y de la orientación que se de en él. Como se puede observar en los cuadros a continuación, un porcentaje importante del destino del tiempo escolar es de decisión de los establecimientos y aún permanecen las diferencias en el tiempo dedicado a la formación general entre las dos modalidades. Cuadro 24. Distribución de las horas escolares anuales totales en la modalidad H-C y T-P Fuente: Ministerio de Educación, 1998. Hemos visto que con los planes de estudio heredados del antiguo currículo, un establecimiento T-P podía asignar entre un 42% y un 60% del tiempo escolar a conocimientos generales. Después de la reforma, el rango es más alto porque estos porcentajes pueden variar entre el 51% y el 69%, si se asigna el tiempo de libre disposición a conocimientos generales. Es más, el mínimo tiempo destinado hoy a la formación general en la modalidad T-P, 3.354 horas, es sólo levemente inferior al máximo (3.432), que se podía asignar en el antiguo currículo. Posiblemente esto fue producto del procesamiento de la reforma, a lo que nos referiremos más adelante. Por otra parte, previo a la reforma, la enseñanza T-P impartía en asignaturas generales el 73% del tiempo escolar que la H-C destinaba a estas asignaturas; al mismo tiempo, al área profesional destinaba cinco veces el tiempo que la modalidad H-C destinaba a especialización. Como se puede 111 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile ver en el cuadro a continuación, la formación general en la enseñanza T-P guarda la misma relación (73%) con la modalidad H-C, pero sobre una base mayor. Al mismo tiempo, la formación diferenciada en T-P es superior a la modalidad H-C, pero la diferencia es menor de lo que era anteriormente. Cuadro 25. Porcentaje de horas anuales totales en la modalidad T-P con relación al tiempo que se destina en la modalidad H-C Fuente: Ministerio de Educación, 1998. Composición de los ámbitos del marco curricular Formación general La formación general, a la que está destinada la mayor parte del tiempo en el primer ciclo, es común para ambas modalidades. En el segundo ciclo, ocupa una proporción significativa, pero hay más tiempo destinado a la formación diferenciada y la formación general deja de ser común. En la modalidad H-C, durante el primer ciclo representa el 79% del tiempo escolar y en la modalidad T-P, el 74%. En el segundo ciclo, estos porcentajes son del 62% y 29% respectivamente. La formación general incluye Sectores, algunos de los cuales se dividen en sub-sectores, como se detalla en el Cuadro 26. 112 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Cuadro 26. Sectores y sub-sectores de la formación general Fuente: Ministerio de Educación, 1998. La formación general en el primer ciclo debe incluir todos los sectores y sub-sectores, excepto el de Filosofía y Psicología. Además debe incluir la actividad de Consejo de Curso. En el segundo ciclo, la formación general abarcará necesariamente los subsectores señalados en el Cuadro 27, según modalidad: 113 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Cuadro 27. Formación general en el segundo ciclo de educación media Fuente: Ministerio de Educación, 1998. Formación diferenciada Para la modalidad H-C se definieron objetivos y contenidos adicionales a la formación general, que supone o una mayor extensión temática o una mayor profundización. Estos objetivos y contenidos se fijan para un año de trabajo escolar y pueden desarrollarse en 3° o 4° en forma flexible. Con la excepción de Matemática, Física, Biología y Química, para los otros sectores los objetivos se fijan para los dos grados y el establecimiento determina cómo los distribuye al interior del ciclo. En el caso del Idioma Extranjero, se proponen los mismos OF y CM para los dos grados. El establecimiento decidirá en qué sectores o sub-sectores ofrecerá formación diferenciada. Deberán, eso sí, preocuparse de responder a los intereses y aptitudes de sus estudiantes y la formación diferenciada deberá estar en consonancia con el propio proyecto educativo. Además, deberá obedecer a destinos determinados como la continuidad de estudios universitario o técnicos, o a la inserción laboral sin que esto signifique un título de nivel 114 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 medio. Los establecimientos deben ofrecer por lo menos dos planes de formación diferenciada, cada uno de los cuales debe incluir entre dos y cuatro cursos. La modalidad T-P tiene una formación diferenciada muy importante en el segundo ciclo. Los establecimientos pueden escoger los sectores y especialidades que ellos imparten entre los que se listan en el cuadro nº 3.8. Para estos 13 sectores y 42 especialidades están definidos los Objetivos Fundamentales Terminales y Perfiles de Salida, no por nivel sino al término de la E.M. Con esto se pretende dar mayor flexibilidad a los continuos y rápidos cambios tecnológicos. Este marco ordena las especialidades de los sectores económicos por familias ocupacionales, que comparten elementos en común. Para ellas se describen los siguientes elementos que permiten la planificación y el desarrollo curricular que harán los establecimientos: a) Campo ocupacional b) Insumos utilizados c) Procesos a dominar d) Herramientas e instrumentos de trabajo e) Productos esperados del trabajo. 115 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Cuadro 28. Familias ocupacionales y especialidades de la enseñanza T-P     116 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Fuente: Ministerio de Educación, 1998. El ordenamiento por familias ocupacionales facilita la movilidad laboral ya que prepara no para una ocupación sino para una familia de ellas, lo que implica el desarrollo de características de adaptación y flexibilidad. Los perfiles de salida definen un conjunto de objetivos fundamentales terminales, y expresan lo mínimo y fundamental que se debe aprender en cada especialidad. Delinean las competencias técnicas que preparan para una vida de trabajo. Son una base común de formación nacionalmente consensuada entre el sistema educacional y el productivo. Cada estableci- miento los precisará regional y localmente. El marco curricular de la Reforma establece objetivos transversales de la formación diferenciada T-P. Estos buscan desarrollar y profundizar las siguientes capacidades: 117 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile • “ejecutar trabajos con planificación y control de calidad; • conocer y aplicar principios básicos de gestión; • manejar tecnología computacional a escala usuario conforme a los requerimientos de la especialización; • leer, interpretar y elaborar informes técnicos; • preservar, respetar y utilizar racionalmente la energía; • ejercitar el acondicionamiento físico y el cuidado de la salud; • aplicar normas de prevención de riesgos para resguardar la vida propia y la ajena; • comprender y aplicar la legislación laboral y social.” Algunos elementos innovadores y destacables Objetivos fundamentales transversales de la educación media Los Objetivos Fundamentales Transversales entendidos como conoci- mientos, habilidades, actitudes, valores y comportamientos que deberían desarrollarse por todos los docentes de las distintas asignaturas, no era algo completamente nuevo ni ajeno a la cultura escolar en el momento de definir los OF y los CMO. Sin embargo, nunca antes se habían explicitado tan concreta y abiertamente. Al estar así estipulados, se puede suponer que son objeto de posibles evaluaciones tanto a los alumnos como a los docentes; se hacen más visibles y controvertibles. El hecho que los establecimientos, en sus planes y programas, deban señalar las estrategias a través de los cuales logrará los Objetivos Transversales demuestra una formalización mucho mayor de estos propósitos. 118 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Los Objetivos Transversales se derivan de las orientaciones de la Comisión Nacional para la Modernización de la Educación de 1994, que dio fuerte énfasis a la formación general25. El marco curricular señala tanto objetivos como actividades para lograrlos. Los objetivos a lograr, en términos gruesos, son: • crecimiento y auto-afirmación personal, que se refiere al desarrollo de valores, actitudes y competencias que permitan a los alumnos y alumnas relacionarse armónicamente consigo mismo y los demás, así como proyectarse constructivamente hacia el futuro; • desarrollo del pensamiento y de habilidades intelectuales de orden superior que permitan a los alumnos extraer, sistematizar, comunicar y proyectar ideas; en síntesis, desarrollar las capacidades para aprender; • formación ética, que busca afianzar la capacidad y voluntad para autorregular su conducta y autonomía. Destaca los derechos humanos, la tolerancia, la generosidad y la solidaridad; • relación de la persona y su entorno, es el objetivo que busca mejorar la interacción en todos los planos de la vida social, desde la familia hasta el comportamiento cívico. En cuanto a las acciones para desarrollar los objetivos transversales se señala que éstas pueden ser de diversa índole, a través de los OF y CMO de los distintos sectores o a través de distintas actividades propuestas por el establecimiento. El marco curricular menciona las siguientes dimensiones del quehacer educativo donde los objetivos transversales deberán estar presentes: 25 Los opositores niegan que sean los mismos valores, a pesar de haber participado en dicha comisión. 119 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile • el proyecto educativo de cada establecimiento; • los OF y CMO que fueron definidos teniendo en cuenta los Objetivos transversales; • la práctica docente; • el clima organizacional y las relaciones humanas; • actividades ceremoniales; • disciplina en el establecimiento; • el ejemplo cotidiano; • el ambiente en recreos y actividades definidas por los jóvenes. Objetivos fundamentales transversales de Informática Para cumplir con estos objetivos, los estudiantes se familiarizarán con el mundo digital, acostumbrándose a usarlo como un medio. El trabajo en informática deberá realizarse en función de las tareas y actividades vinculadas a los distintos sectores del currículo. Estos objetivos se especifican en la intención de desarrollar las siguientes capacidades: • conocer y manejar herramientas de software general para procesar información y acceder a las comunicaciones; • herramientas de software de propósito general; • redes de comunicación entre personas o grupos; 120 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 • redes de comunicación para buscar, seleccionar y procesar información; • comprender el impacto social de las tecnologías informáticas y de comunicación. Educación tecnológica El marco curricular se esfuerza en especificar el significado de este sector que es nuevo en el currículo. Señala que su objetivo es el diseño de productos, que responde a la necesidad, según criterios de efectividad y eficiencia dentro de las limitaciones y el contexto. Con estas características se le diferencia de las ciencias. Se le distingue de la educación técnico-manual. La educación tecnológica se centra en comprender y apropiarse del saber hacer y de los procesos para resolver problemas tecnológicos con el propósito de mejorar la calidad de vida de las personas. Integra conocimientos tecnológicos, de la sociedad y del medio ambiente. Idioma extranjero Uno de los avances importantes de actualización es la obligatoriedad de un idioma extranjero a partir de 5° Básico. Debemos señalar, además, que esta medida junto a la introducción de la informática puede favorecer la equidad en forma importante ya que son aspectos que distinguen según el origen social de los estudiantes. Comentarios generales Importancia sobre el desarrollo personal de los estudiantes Los objetivos transversales propuestos incluyen el crecimiento y autoafirmación personal, el desarrollo del pensamiento, la formación ética y el mejoramiento de la interacción personal, familiar, laboral, social y cívica. 121 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Además de estar contenidos en los objetivos transversales, destacamos que estos objetivos y requisitos también se incluyen explícitamente en distintos sub-sectores de la formación común. Importancia sobre el desarrollo de la responsabilidad social de los estudiantes Los valores espirituales éticos y cívicos están incluidos en las diversas actitudes que a través de los OF y CMO de los distintos sectores y sub- sectores forman parte del conocimiento que se desea impartir. Al mismo tiempo forman parte destacada de los OF y CMO de Filosofía. Reconociendo la insuficiencia de establecer el desarrollo de valores y actitudes a través de las disciplinas y de los objetivos transversales, se señala la necesidad de tenerlos presente e impulsarlos a través de otro tipo de actividades, como son la elaboración del proyecto educativo del establecimiento, la elaboración de planes y programas, las prácticas docentes, el clima organizacional, las actividades ceremoniales, la disciplina, el ejemplo cotidiano y en las diversas actividades definidas por los estudiantes. Desarrollo de competencias para el razonamiento En los OF y CMO, la capacidad de pensar libre y reflexivamente se estimula de diversas maneras, entre las que se destaca la importancia que se asigna a la comunicación y lenguaje castellano, así como a las capacidades que se pretenden desarrollar en matemática, en la informática y en las artes. Con ello claramente se busca desarrollar la capacidad para reunir, procesar, crear y difundir el conocimiento. Además, la mayor parte de los OF pretende el entendimiento y comprensión de las distintas materias. La autonomía de pensamiento, la capacidad de juicio crítico y moral, y de decidir y emprender actividades por sí mismo se plantea como objetivo de los sub-sectores de Filosofía, de Historia y Ciencias Sociales y de Lengua Castellana y comunicación. En este último subsector, a través del análisis literario, y en Historia y Ciencias Sociales porque exige enjuiciar las interpretaciones y fundamentos de ellas. 122 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 La inclusión en los contenidos de conocimientos, habilidades y actitudes junto a la definición simultánea del conocimiento no solo como información sino también como entendimiento, hacen que el desarrollo curricular propuesto trascienda notablemente a una memorización rígida o estática y tampoco se limite a una mera aplicación práctica del conocimiento, sino que incentiva integralmente el desarrollo de capacidades para crear y desarrollar nuevos aprendizajes. La comprensión e integración al mundo en que vive el alumno se enfatiza tanto en Castellano, al preocuparse de la información crítica a través de los medios masivos, como en Matemática, a través de la enseñanza de las estadísticas, y también en las artes, a través del conocimiento de las identidades culturales y de nuestro patrimonio artístico. Pero, especialmente, se destaca en Historia y Ciencias Sociales, donde la orientación es la comprensión de la actualidad regional, nacional e internacional integrando distintas dimensiones y en vistas a su construcción histórica. Al mismo tiempo se destaca el factor interpretativo, lo que facilita el desarrollo de la tolerancia y aceptación de distintas opiniones. A través de este sub-sector, como del estudio de la literatura, será posible que los alumnos cumplan con los objetivos de conocer y apreciar nuestro legado histórico cultural y conocer la realidad nacional e internacional. Otros criterios Otros criterios para evaluar las definiciones del nuevo marco curricular son la flexibilidad y la autonomía de los establecimientos. Entendemos flexibilidad como la necesidad de adaptar la oferta educativa a las diferencias individuales de alumnos muy heterogéneos. Sin embargo, esta característica no debe desdibujar la importancia de asegurar un cierto conocimiento que es requerido a todo ciudadano/a para insertarse adecuadamente en la sociedad. En el nuevo marco, se supera esta limitante con los Objetivos Fundamentales y Contenidos Mínimos Obligatorios. 123 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Durante los años ’80 se pretendió lograr una mayor flexibilidad, otorgando libertad a los establecimientos para hacer ciertas adecuaciones en los planes de estudio y en las metodologías. Nuestra interpretación es que los resultados de esta medida en gran parte fueron contra la equidad dada la interpretación que la adaptación debía hacerse según posibles destinos de los estudiantes, lo que corresponde a pre-conceptos de estratificación social. En la década de los ’90, los OF y CMO, van acompañados de un sistema de evaluación de aprendizaje que busca perfeccionarse. Las libertades de los establecimientos en el ámbito del currículo, que serán positivas o negativas según el uso que se les de, no pueden confundirse con una autonomía administrativa de los establecimientos. Creemos que las atribuciones de decisión de los establecimientos en materias curriculares favorecerán a los estudiantes en la medida que ayude a asumir su responsabilidad a la escuela en el logro de conocimientos requeridos por parte del alumno. Pero esto debe ser evaluado contra estándares que reflejen los requisitos de relevancia actual. Además, esto supone capacidades en los establecimientos para el diseño curricular. d. El proceso del cambio curricular Como se sabe, el cambio propiamente tal de currículo aún está en proceso de implementación. Sin embargo, desde el inicio de la década con el primer gobierno democrático se empezaron a sentar las bases para producir este importante cambio. Además de la instalación del Programa de Mejoramiento de la Calidad y la Equidad de la Educación Media (MECE-Media), que crearía las condiciones en los establecimientos para desencadenar movimientos positivos en el aprendizaje de los alumnos, debemos mencionar que hubo otros antecedentes. Ellos son: la Conversación Nacional sobre Educación Media, a fines de 1991; las investigaciones diagnósticas encargadas por el ministerio y cuyos resultados estuvieron disponibles a fines de 1993; el Comité 124 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Técnico de Educación en 1994; y la Consulta Nacional sobre la propuesta curricular en 1997. Principales hitos de la discusión nacional Conversación Nacional sobre la educación media26 En 1991, el Ministerio de Educación junto con encargar el conjunto de estudios dirigidos a conformar un diagnóstico exhaustivo del nivel medio, incluyó en su estrategia de diseño de la política educacional, un proceso de “conversación” sobre los desafíos que enfrentaba la educación media. Este hecho sugiere dos aspectos importantes de destacar: a) La importancia otorgada a la construcción de consenso para decidir sobre orientaciones y medidas a adoptar. Consenso, que se intentó construir a través de una amplia participación y “conversación” promovida desde el ministerio. Distintos órganos del ministerio, tanto en el ámbito central como regional, convocaron a los establecimientos educacionales y a las instituciones y organizaciones de la comunidad a conformar libremente grupos de discusión para discutir los temas propuestos y después enviar sus conclusiones al ministerio. b) Las áreas y temas sobre las cuales se preguntaba eran indicativas de los desafíos que al inicio de la Reforma se identificaban como problemáticas en relación con la educación media. Estas eran las siguientes: • educación media: su estructura • educación media y valores 26 Esta sección se basa en los siguientes documentos utilizados en la consulta por el Ministerio de Educación: Ministerio de Educación, 1992a; Ministerio de Educación, 1992b; Ministerio de Educación, 1993b. 125 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile • calidad de la educación media • educación media y juventud • educación media y equidad. Dado el foco del presente trabajo, nos referiremos primordialmente a la discusión sobre la estructura de la E.M. La gran disyuntiva de la estructura de la E.M. se planteó con relación a la organización institucional y curricular en dos modalidades: humanístico- científica y técnico-profesional. En el documento para la discusión, se establece que el dilema es si diferenciar o no en dos ramas y, si se hace, en qué grado o edad hacerlo27. Entre los antecedentes se dice que la rama H-C, a donde asistían dos tercios de la E.M., estaba orientada a la educación superior mientras sólo un tercio llegaba a esta última. Al mismo tiempo, se señalaba que los egresados de T-P no tenían ventajas en el mercado de trabajo en relación con los egresados de la H-C, se mencionaba el atraso tecnológico en los liceos T-P y que algunos opinaban que tenía más ventajas obtener la especialización en la empresa. Se pidió que los grupos manifestaran su opinión con relación a temas de discusión, que surgían a partir de la necesidad de combinar acertadamente la amplitud y la especialización de la formación impartida. Los grupos debían discutir e informar respecto a los cinco planteamientos o preguntas siguientes: • “Por razones de relevancia y equidad, Chile debiera tener un solo tipo de educación secundaria, en la que el currículum permitiera sólo un mínimo de diferenciación en los últimos dos años, al interior de un liceo polivalente ”. 27 Este documento fue distribuido a todos los establecimientos educacionales – que a su vez los hacían llegar a padres, profesores y directores – , Centros Académicos y Universidades para que se pronunciaran con relación a los temas a tratar. 126 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 • Prolongar la enseñanza común para todos los niños hasta el décimo grado y distinguir claramente dos ciclos en la E.M., uno común y uno diferenciado. • Opinión respecto a una marcada especialización como la de la época en la E.M. T-P. • ¿Cuál debiera ser el rol del sector productivo en la E.M.? • Evaluar la posibilidad que el Estado apoye a “Liceos de Excelencia” con especiales recursos y asistencia técnica. Si la opinión era favorable, debían indicar los criterios de selección de los alumnos. Se debe señalar que el tema de estructura fue el menos analizado por los grupos, lo que interpretamos como falta de problematización de este aspecto. La estructura de la E.M. es un aspecto muy decisivo para adecuar el nivel al carácter masivo que ha adquirido en el último tiempo, sin embargo, no llamaba la atención. Además, si se tocaba, se prefería no alterar el ordenamiento vigente. De un total de 2.905 informes recibidos, correspondientes a 2.043 grupos, sólo 383 (13%) abordó el tema de la estructura28. El informe se refiere principalmente a las dos primeras disyuntivas: a) diferenciación mínima y liceo polivalente; y b) enseñanza común hasta el décimo grado (postergación de la diferenciación) y diversificación en el segundo ciclo de E.M. La mayoría de los grupos se manifestó en contra, tanto de la primera como de la segunda propuesta. El 42% de los que estuvieron contra la propuesta de reducir la diferenciación señaló que prefería dejar la estructura como estaba. 28 Este porcentaje hay que compararlo con el 21% que se abocó a valores o al 18% de los informes dedicados al tema jóvenes, e igual porcentaje al tema de los profesores. 127 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Cuadro 29. Opiniones de los grupos de discusión frente a las dos propuestas (en porcentajes) Fuente: Ministerio de Educación, 1993b. Está claro que los grupos T-P rechazaron más la alternativa de una diferenciación mínima con educación polivalente en el segundo ciclo. Esta propuesta afectaba tanto a la modalidad H-C como a la T-P, pero probablemente no se entendió así. Aún cuando la mitad de los grupos rechazó la idea de postergar la diferenciación, esta oposición es menor que la que se le hace a la propuesta sobre mínima diferenciación en un liceo polivalente. El análisis de las razones para aceptar o rechazar los cambios es indicativo de los criterios con que se manejaba el tema: La relevancia es un criterio que los grupos piensan muy importante, y generalmente se considera cumplido si hay preparación para el trabajo. Esta es una razón para aprobar el liceo polivalente, seguramente en comparación a la modalidad H-C. También basta que haya una diferenciación en los dos 29 El total incluye grupos que no entregaron información respecto a la modalidad o que no eran clasificables en este sentido. 128 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 últimos años para que se señale que prepara para el trabajo. Sin embargo, una razón para rechazar ambas propuestas es que se perjudica la calidad de la enseñanza T-P porque se le resta tiempo. La razón para aprobar ambas propuestas es por el hecho de postergar las decisiones de los estudiantes para cuando ya sean más maduros y porque enriquece o refuerza la educación general. También hay coincidencia en las razones para oponerse a las distintas propuestas. Se considera que una u otra pueden afectar negativamente la calidad. En el caso del ciclo común con diferenciación posterior, se teme por un aumento de la deserción. En el caso de la educación polivalente se rechaza por atentar contra la diversidad y posibilidad de elección. Es notable que la importancia otorgada a la formación para el trabajo se entiende siempre como una formación especializada, sin discutir la dificultad entre la adecuación de la oferta y el mercado cambiante. Si se toma conciencia de esa dificultad, se propone adecuar la oferta a un desarrollo supuestamente planificado, aumentar el contacto con las empresas u orientar a los estudiantes. También debemos notar la preocupación por que los jóvenes tengan un buen sistema de orientación, aspecto primordial de una educación diversificada y, respecto a la estructura, se sugiere que sea un ciclo con identidad propia, perteneciente a la educación media y no a la básica. Investigaciones Ya se ha hecho referencia al conjunto de trece investigaciones que encargó el ministerio en 1992-93 a universidades y centros académicos a través de un concurso público. Estas investigaciones estaban dirigidas a producir una base de conocimientos rigurosa para iniciar una discusión sobre los cambio necesarios en el nivel. Según Cox (1999), seis de estas se referían a temas claves para un proceso de diseño de un nuevo currículo: demandas 129 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile sociales a la educación media; modelos de elaboración curricular; experiencias internacionales recientes de estructura y diseño curricular; las reformas curriculares de los ’80 en Chile; y currículum en uso en contextos de aprendizaje y prácticas de socialización en la educación media (Errázuriz et al., 1994; Oteiza et al., 1994; Cariola et al., 1994; Marín et al., 1993; Edwards et al., 1994; Trufello et al., 1993). Estas investigaciones no sólo arrojaron resultados válidos sobre la situación diagnóstica, sino que también alimentaron una discusión fértil respecto a cada uno de estos temas y a lo que era políticamente posible y/o objeto de consenso. Comisión Brunner (Comité Técnico de Educación, 1994) Al asumir el segundo gobierno democrático de la década (1994-2000), presidido por Eduardo Frei Ruiz Tagle, la educación pasa a ser la primera prioridad del gobierno y, por primera vez, el Ministro de Educación se refiere a los cambios llevados a cabo como una “reforma educacional”. En 1994 el Presidente de la República convocó a un Comité Técnico sobre la Modernización de la Educación del más alto nivel y con una participación importante de la oposición. Con esta medida se esperaba explicitar los consensos sobre política educacional y relevar públicamente las implicancias estratégicas del sector para el desarrollo global. Este comité elaboró un planteamiento de principios y de políticas generales que fue recogido por la segunda instancia convocada por el Presidente, la Comisión Nacional para la Modernización de la Educación. El informe técnico, más conocido como Informe Brunner, cobra importancia radical para el nivel secundario al establecer entre sus medidas “la reforma a la educación media, necesidad de primera prioridad” junto con un acabado diagnóstico de la situación. Este Informe señala la importancia de una educación media orientada a la vida y la necesidad de formar a los jóvenes con capacidad para adaptarse a los cambios y de ahí la importancia 130 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 de la educación general. El comité técnico hizo referencia a las necesidades de los jóvenes para desarrollarse en términos personales, para cualquier trayectoria laboral o de estudios y para la integración social, cultural y política. Este proceso de discusión de políticas educacionales, con discusión pública y alta cobertura de prensa, culmina en enero de 1995 con el “Acuerdo Marco para la Modernización de la Educación Chilena” que fue suscrito por el gobierno y todos los partidos con representación parlamentaria. Consulta Nacional sobre el marco curricular de la educación media30 En mayo de 1997, la propuesta de OF y CMO, elaborada en un proceso que se describe a continuación, se somete a la consulta nacional realizada en 1997. La propuesta señalada tuvo distintas instancias de discusión: • Una muestra nacional de profesores de aula las discutió en el marco de un seminario de un día completo. • 61 instituciones relevantes elaboraron informes de respuestas a la consulta realizada en el primer semestre de 1997. Entre ellas, el Colegio de Profesores, departamentos de universidades, la Confederación de la Producción y del Comercio, la iglesia católica, etc. • Cuestionario a los establecimientos de E.M. A fines de Mayo de 1997 se hizo llegar a todos los establecimientos de educación media el documento de 383 páginas titulado Objetivos Fundamentales y Contenidos Mínimos Obligatorios de la Educación Media, Consulta Nacional Nuevo Currículo Educación Media, que cotidianamente se conoció como el “libro azul”, para que fuera estudiado por directores y docentes en preparación a la encuesta que deberían llenar tres semanas después. 30 Se basa en Cox (1999); la autora también participó en el análisis de los datos de la encuesta a establecimientos. 131 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile A esta consulta respondieron directivos y docentes, conjuntamente, de 1.595 establecimientos, en los cuales participaron 31.614 profesores. Ellos respondieron a un cuestionario general sobre el grado de aprobación a los objetivos y contenidos propuestos. Además los docentes se organizaron en 13.468 grupos por sub-sectores, para responder preguntas específicas de la formación común y de la formación diferenciada H-C; y en 1.568 grupos por sub-sectores T-P que respondieron respecto a la formación diferenciada en este tipo de enseñanza. Dada la amplia participación y el tiempo dedicado (un día completo en que se suspendieron las clases), se considera un mérito de la consulta haber involucrado en una discusión sustantiva al conjunto de docentes. Además de recoger las opiniones de los docentes y directivos, esta consulta era una forma de motivarlos y un medio para que se interiorizaran en los cambios propuestos. De diez aspectos consultados sobre ventajas de la propuesta curricular, en seis de ellos los grupos de profesores y directores de la enseñanza T-P tenían respuestas más negativas que los de establecimientos H-C o T-P. Cuadro 30. Porcentaje de acuerdo con la distribución del tiempo escolar propuesto Fuente: Ministerio de Educación, 1993b. 132 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Diseño del marco curricular En la segunda mitad de la década, una vez concluido el marco curricular de la educación básica y en un contexto de consenso sobre la necesidad de reformar la educación media, se inicia la elaboración del marco curricular de este nivel. Como ya se ha señalado, la Ley Orgánica Constitucional de la Educación encomendó al gobierno entrante en 1990, la promulgación de los Objetivos Fundamentales y Contenidos Mínimos Obligatorios (OF y CMO) de básica y media. Los primeros fueron promulgados en enero de 1996 y, en ese año, correspondió entonces establecer los OF y CMO para educación media. El hecho de iniciar el diseño curricular de media, después del de básica permitió aprovechar algunos aprendizajes. Así se estableció una instancia de elaboración, evaluación y desarrollo curricular permanente, en vez de las tradicionales “comisiones ad-hoc”; los procesos participativos se hacen más amplios y sistemáticos; y se reconoce que el currículum obligatorio en la dimensión de valores requiere, comparada con otras dimensiones, una sanción social y política más amplia y sólida (Cox, 1999). Sin embargo, la secuencialidad también significó un problema en cuanto no hubo una concepción integrada y coordinada de ambos niveles. El período de elaboración del marco curricular se lleva a cabo entre 1996 y 1998, pero fue precedido por la fase ya descrita de investigación y discusión sobre los cambios que requería la educación media. El currículum se construyó basándose en sucesivas correcciones y revisiones a distintas versiones supuestamente mejoradas. En este proceso participaron docentes de aula, académicos universitarios y, para la enseñanza T-P, empresarios de distintos sectores de la economía. El trabajo para los sectores y sub-sectores de enseñanza general se inició con la solicitud a consultores de distintos ámbitos para que presentaran 133 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile una propuesta lo más amplia posible sobre lo que deberían ser objetivos fundamentales de la E.M. Con ese insumo inicial los equipos disciplinarios del ministerio hicieron un trabajo de selección y articulación. Del mismo modo, frente a las críticas, comentarios y aportes, estos equipos los incorporaban, mejoraban o rechazaban con criterios de calidad, equidad, relevancia, consistencia interna y contemporaneidad con las prácticas internacionales (Cox, 1999). El currículo para la enseñanza diferenciada de la modalidad T-P se inició con una investigación sobre la oferta existente, dada la desregulación absoluta de la época. El estudio contabilizó 403 especialidades, que pudieron ser agrupadas en 15 grandes campos relacionados con los sectores productivos. Las distintas especialidades se organizaron en estos campos, reduciéndose a 63. Ellas fueron revisadas con criterios de validez, amplitud, nivel de calificación y demanda (Cox, 1999). Se realizó un estudio de demanda por competencias laborales posibles de desarrollar en la E.M., en doce sectores de la economía: Maderero, Agropecuario, Alimentación, Construcción, Metalmecánico, Electricidad, Marítimo, Minero, Gráfico, Confección, Administración y Comercio, Programas y Proyectos Sociales y Química. Aproximadamente durante un año y medio (junio, 1995 a fines de 1996) funcionaron comisiones por sector, integradas por representantes de las asociaciones de empleadores y trabajadores, entidades académicas, agrupaciones educativas, docentes de la enseñanza T-P y organismos públicos. Con este procedimiento se establecieron 36 especialidades cuya demanda fue también ratificada por una consulta en regiones. Hubo al menos cuatro versiones importantes de los OF y CMO de educación media. Los mecanismos de revisión sistemáticamente interpelaban la versión del caso a una perspectiva diferente a la del autor anterior, tanto política como técnica. 134 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Gráfico 3. Instancias y pasos en proceso de elaboración del nuevo marco curricular de la educación media Fuente: Cox, 1999. 135 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile El proceso se inició paralelamente para la enseñanza H-C y T-P. El diagrama muestra cómo siempre participaron personas externas al ministerio y al sector educacional. En el cuadro a continuación se muestra la composición de los diferentes grupos a que se sometieron las propuestas, además de los consultores contratados para aportar insumos y del equipo ministerial denominado Unidad de Currículum y Evaluación. Cuadro 31. Grupos consultados en la elaboración del currículo Fuente: Consulta directa a Dr. Cristián Cox, Coordinador de la Unidad de Currículo y Evaluación del Ministerio de Educación. 31 Julia Alvarado (Directora Liceo Nº1 de Niñas), Osvaldo Astudillo (Presidente de la Asociación de Decanos de Facultades de Educación), Patricio Cariola S.J. (Ex Director del Centro de Investigaciones y Desarrollo de la Educación, CIDE), Rosita Devés (Investigadora y docente, Facultad de Medicina, Universidad de Chile), Fernando Echeverría (Presidente de la Corporación Educacional de la Cámara Chilena de la Construcción), Manuel Antonio Garretón (Director de la Escuela de Sociología, Universidad de Chile), Mario Leyton (Docente Universidad Blas Cañas, ex-director del CPEIP), Abraham Magdenzo (Investigador del Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educación, PIIE), Patricia Matte (Presidenta de la Sociedad de Instrucción Primaria), Jorge Pavez (Presidente del Colegio de Profesores), Bernardo Sepúlveda (Miembro del Directorio del Colegio de Profesores), Sandra Sereño (Directora CFT INACAP de Ñuñoa), Ignacio Larraechea (Jefe del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo), Hernán Vera (Ex- experto UNESCO y ex-cordinador reforma Liceos Experimentales), Luisa Vial (Directora del Colegio San Rafael, Fundación Barnechea), Representante de la FIDE (en vez de Jesús Trigueros). 136 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 En mayo de 1997, una vez que la propuesta de OF y CMO se había revisado y vuelto a revisar, se somete una versión a la consulta nacional, ya descrita en el punto anterior. La versión que se somete a discusión es semejante a la que fue decretada y que hemos descrito anteriormente en el punto 3 de esta parte, sin embargo debemos notar algunas diferencias importantes que, probablemente, son consecuencia de la consulta nacional. Cuadro 32. Cuadro comparativo de la propuesta curricular, antes y después de la consulta 32 Ministerio de Educación, 1997. Conocido como “libro azul”. 33 Ministerio de Educación, 1998. Conocido como “libro verde”. 137 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Fuente: En base a: Ministerio de Educación, 1997; Ministerio de Educación, 1998. 138 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Está claro que la propuesta anterior a la consulta incluía más comunalidad entre las modalidades y también más horas destinadas a educación general. Vemos que se repite la tradicional disputa entre educación general/ especializada y común/diferenciada; y que el sector técnico-profesional defiende su postura (¿o intereses?). Sin embargo, debemos señalar que comparado con el currículum vigente a 1990, la educación general aumentó notoriamente para la modalidad T-P. En general, se puede decir que la conversación y la consulta, las dos instancias más importantes de la década, aminoraron los cambios que se intentaron hacer para ambas modalidades. La modalidad H-C en la primera propuesta aumentaba mucho la formación diferenciada, en el decreto se reduce este aumento, pero de todos modos es superior al tiempo destinado a enseñanza diferenciada previo a la reforma. Del mismo modo, en la enseñanza T-P, la propuesta sugería un aumento de la educación general en a lo menos 10 horas semanales o a lo más 54 horas en relación con la situación de 1990; estas variaciones se redujeron drásticamente. Entre el currículum de 1990 y el actual, la enseñanza general para esta modalidad puede aumentar hasta 28 horas o incluso disminuir en 2 horas. A nuestro juicio, los aumentos en tiempo destinado a la enseñanza general están acordes con los mayores requerimientos de educación general que se les hace a los jóvenes. Esto no es sólo producto del aumento de número absoluto de horas, ya que también se observa en los porcentajes del tiempo escolar que los establecimientos pueden destinar a enseñanza general y diferenciada o especializada. 139 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Cuadro 33. Comparación de rangos de horas pedagógicas en la modalidad H-C y T-P para formación general y diferenciada por niveles Fuente: En base a: Decreto 130, 20/7/88. Dirección General de Educación, 1988; Decreto 300, 30/12/81 y sus modificaciones; Ministerio de Educación, 1997; Ministerio de Educación, 1998. 140 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Cuadro 34. Comparación de rangos de porcentajes de horas pedagógicas en la modalidad H-C y T-P para formación general y diferenciada por niveles Fuente: En base a: Decreto 130, 20/7/88. Dirección General de Educación, 1988; Decreto 300, 30/12/81 y sus modificaciones; Ministerio de Educación, 1997; Ministerio de Educación, 1998. 141 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Además de estas diferencias en las reglas para diseñar los planes de estudio, la consulta también significó cambios al interior de los sectores y subsectores. Entre ellas queremos destacar (Cox, 1999): • se incluyó un sector de Química y ocho nuevas especialidades T-P, subiendo el número de ellas de 36 a 44; • en Lenguaje y Comunicaciones se incluyó gramática y ortografía y se estableció que debían leer como mínimo seis obras literarias obligatorias; • los contenidos de Matemática se ampliaron y elevaron de nivel; • en Ciencias Naturales se establecieron objetivos transversales a las tres disciplinas, se redujo Biología y Física, y en cambio se amplió Química; • se mejoró y aumentó los contenidos de Historia Universal y de América Latina. Se debe señalar que la propuesta también fue mejorada gracias a los aportes del Consejo Superior de Educación (Cox, 1999). 142 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 e. Puntales y apoyos a la reforma En esta sección queremos destacar procesos que acompañan a la reforma curricular con el objeto de facilitar su implementación, facilitar el logro de sus objetivos y evaluar lo logrado. Cambios en la evaluación El Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE) El sistema de evaluación de aprendizajes es determinante cuando se trata de implementar un currículo flexible y, especialmente, si se tienen objetivos fundamentales y contenidos mínimos nacionales (currículo central) que se quieren asegurar en toda la población. En la década de los ’80 se inició el SIMCE, con aplicación en 4° y 8° Básicos. En el marco de las políticas de descentralización y privatización, el SIMCE tenía por objeto orientar la demanda por escuelas. El supuesto era que en la competencia por alumnos, las escuelas se esforzarían por mejorar la calidad y que los padres escogerían informadamente y de acuerdo a criterios de calidad. El SIMCE es la evaluación de carácter censal que se hace a los alumnos al final de los ciclos de educación básica NB2 (4º Básico), NB6 (8º Básico) y al final de segundo medio. Cada año se lleva a cabo la evaluación en uno de estos niveles, de manera que en un período de tres años todos los niveles mencionados son evaluados. En educación media, el SIMCE se aplicó por primera vez en 1993 en forma definitiva pero aún muestral, para 2º Medio en ambas modalidades. Desde entonces, y con la reforma educacional, se han producido diversas variaciones, tanto en los objetivos y técnicas de la medición como en los contenidos a ser evaluados. 143 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile La evaluación, en Chile, a pesar de haberse iniciado antes que en otros países latinoamericanos y de estar más avanzada que en muchos de ellos, ha tenido dificultades de distinto orden. Los cambios que describiremos a continuación han sido difíciles de llevar a cabo y también difíciles de comunicar porque faltan capacidades técnicas y porque el público en general desconoce los límites y posibilidades de las evaluaciones. Sin embargo, ellos eran imprescindibles por distintos motivos. Por una parte, los cambios en el currículo, que enfatizan el desarrollo de competencias y capacidades de razonamiento superior, requieren de una evaluación que permita medir el desempeño en este tipo de competencias. Esto no es posible con mediciones de las características que se realizaban al principio de la década. Por otra parte, los avances técnicos en el ámbito internacional demostraban la necesidad de usar técnicas más refinadas que permitieran medir niveles de desempeño y comparar los resultados de un año a otro. Uno de los aspectos que ha agregado complejidad al sistema de evaluación ha sido la diversidad de objetivos que ha ido cumpliendo a lo largo de su historia, no siempre ajustados a las posibilidades técnicas. Se ha utilizado para focalizar recursos educativos, para generar sistemas de incentivos a profesores, además de informar a los establecimientos sobre sus progresos o aspectos a superar, y a las familias con el objeto de orientarlos en la elección de establecimientos. Los cambios curriculares enfatizan temas como pensamiento, razonamiento, desempeño complejo y resolución de problemas, además de conocimientos y habilidades específicos de las materias. Se insiste menos en los procedimientos de memorización, y más en analizar, razonar, reflexionar y fundamentar, opinar y argumentar. La tendencia es a incorporar al currículum de las diversas asignaturas, lo que se ha llamado pensamiento de alto nivel o habilidades cognitivas de nivel superior. 144 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Para el año 200134, serán introducidas en la prueba SIMCE para 2° Medio las innovaciones consistentes con los desafíos del nuevo marco curricular, el cual determina un cambio en el qué se evalúa, como también en el cómo se evalúa. Este año las pruebas están referidas a los Objetivos Fundamentales y Contenidos Mínimos Obligatorios (OF y CMO) del nuevo marco curricular establecido a través del Decreto Supremo de Educación Nº 220, evaluando: a) Objetivos Fundamentales verticales. b) Objetivos Fundamentales transversales, en particular aquellos que corresponden al desarrollo del pensamiento. De esta forma se espera poder detectar si efectivamente el proceso de aprendizaje está conduciendo al logro de los OF y CMO. La información obtenida es cuantitativa y cualitativamente relevante para los distintos agentes que participan en la educación (directores, docentes, apoderados y gobierno), y permiten tomar decisiones que apunten a un mejoramiento de la calidad de la educación. Las técnicas de medición de la calidad también han sufrido cambios importantes. Como ya se ha dicho, hasta antes de 1998, las pruebas consistían sólo en ítems de selección múltiple, con cuatro opciones de respuesta, de los cuales una es verdadera. En castellano había además una prueba de redacción, que era de desarrollo. En la actualidad, a los criterios estadísticos tradicionalmente utilizados, se agregan los requerimientos del modelo de Análisis de Respuesta al Ítem (IRT): es decir, el conjunto de ítems se debe distribuir a lo largo de la escala 34 La prueba se aplicará en noviembre del año en curso y el folleto de orientación se distribuyó en agosto. El nuevo marco curricular se ha utilizado anteriormente en Básica. 145 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile de dificultad, debe existir un número suficiente de ítems para describir distintos niveles de desempeño y todos ellos deben ajustarse al modelo. Para la prueba del año 2001, también se combinan ítems de selección múltiple y de respuesta abierta. Se sigue incluyendo un nuevo tipo de preguntas, donde se presenta al alumno un estímulo (texto o contexto) respecto al cual debe responder varias preguntas con diferentes niveles de dificultad, diferentes habilidades y, a veces, incluso distintos contenidos. Además se utilizará el modelo IRT, que corresponde a las técnicas más avanzadas de medición (en vez de porcentaje de respuestas correctas) y que ya fue utilizado en las mediciones del año 1999 y 2000 para educación básica. El modelo IRT tiene la ventaja que asigna mayor valor a las preguntas más exigentes y menor a aquellas que son más fáciles, lo que permite incluir preguntas de distintos niveles de dificultad y por lo tanto describir de qué son capaces los alumnos. Además el nuevo modelo hace posible identificar los ítems que favorecen o perjudican a grupos determinados de alumnos (sesgos de género, nivel socioeconómico, ruralidad, etc.). Los contenidos de la prueba nacional también han variado. El folleto técnico de 1993 enumera y describe los siguientes estimadores de calidad: (a) Desarrollo personal (b) Aceptación de la labor educacional (c) Estrategias de aprendizaje (d) Actitudes hacia el ambiente (e) Eficiencia escolar (f) Logro de objetivos académicos 146 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 En 1995, los estimadores son los mismos, pero se le suma “Desarrollo de la creatividad”. En 1998, fue la Universidad Católica de Chile la institución que elaboró la prueba. Según el modelo propuesto por ella, en la elección de los objetivos, el Decreto 300 consideró el cruce entre las habilidades y contenidos. En éste, se identificaron cuatro dimensiones de contenidos en la prueba de Castellano: • Temas: contenidos curriculares como géneros literarios, análisis literario, ortografía y sintaxis. • Contextos: escritos de diversos formatos, que aparecen en el Decreto 300 y que se puede utilizar, indistintamente, para evaluar una misma habilidad; por ejemplo, texto dramático, noticia, artículo, poema, cuento, entre otros. • Tipos de lenguaje: esta clasificación es similar a la anterior, pero más gruesa; comprende el lenguaje literario (drama, narrativa, lírica) y el lenguaje no literario (noticia, aviso publicitario, carta, artículo y uso cotidiano del lenguaje). • Competencias: se refieren al dominio en el cual se manifiesta una habilidad particular: lo que sabe, oye, lee y escribe. Para Matemática, se evaluaron tres habilidades cognitivas, siendo la de razonamiento inductivo-deductivo la más importante (73,3% de la prueba), también se evaluó lo que el alumno sabe en términos de memoria (16,6%), y la creatividad del estudiante a través de la utilización no tradicional de las nociones numéricas (10%). Para el año 2001, primer año en que se evaluará el nuevo currículo en 2º Medio, la prueba de Lengua Castellana y Comunicación evaluará la 147 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile comprensión y producción de distintos tipos de textos: literario y no literario. Evaluará la aplicación de los conceptos y conocimientos propios del subsector orientados a enriquecer la comprensión de los textos presentados, como por ejemplo, la capacidad para discriminar la intención comunicativa de un mensaje o las características de su emisor. También la habilidad para identificar la forma discursiva que predomina en un texto expositivo o para diferenciar el tipo de mundo literario creado en un relato. La prueba también evaluará la comprensión de lectura como habilidad transversal, por lo que se incluirán preguntas para verificar si los alumnos son capaces de identificar información específica presente en un texto; de establecer relaciones entre fragmentos para comprender su sentido, y de inferir significados que no están explícitos, a partir de la información presentada. Por su parte, la prueba de Matemática evaluará contenidos de álgebra, geometría y probabilidades. Se evaluará la capacidad de los alumnos para aplicar procedimientos estandarizables, resolver problemas y generalizar conceptos matemáticos en relación con estos contenidos, lo que incluye habilidades tales como particularización, generalización, búsqueda de patrones y de regularidades, encadenamiento lógico de argumentos y distinción entre supuestos y conclusiones. Se evaluará principalmente su capacidad de obtener resultados que den respuesta a situaciones y problemas reales; problemas que presenten desafíos para los alumnos en el contexto de situaciones significativas de la vida cotidiana, laboral, social y del ámbito científico. En síntesis, los cambios más significativos en la evaluación nacional a partir de 1998 han sido: • la inclusión de preguntas abiertas; • varias preguntas referidas a un mismo texto o contexto; 148 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 • la exclusión de temas como el medio ambiente y la aceptación laboral, presente en la “primera generación” del SIMCE en educación media; • la pretensión de evaluar las habilidades cognitivas superiores, y no sólo la repetición de contenidos; • la diferenciación entre las preguntas más difíciles, con mayor “valor” y las más fáciles a través del puntaje IRT; • el número de pruebas en la actualidad ha disminuido: sólo se miden logros de objetivos académicos y se consulta por algunos antecedentes de los alumnos. A las dificultades involucradas en los cambios anteriores, se debe agregar que la comunicación de resultados es un aspecto sumamente difícil y no siempre bien logrado. Es difícil, por ejemplo, que no se destaque el ranking de establecimientos, aunque se dé información más interesante. En Chile se ha hecho un esfuerzo por presentar la información de tal modo que se ilustre los desafíos a enfrentar, los aprendizajes a concluir y las potencialidades del sistema para sobreponerse a los limitantes contextuales. Sin embargo, la prensa destaca principalmente el orden de los establecimientos en un ranking según puntajes promedios. Esto sucede en gran parte, porque es lo más fácil de comprender para el público en general. Algo semejante ha ocurrido con los puntajes IRT, comparado con el porcentaje de respuestas correctas, que resulta un concepto más asible. También ha resultado compleja la comunicación, en cuanto los distintos públicos exigen comparaciones con el período anterior y esto no siempre es posible, o tiene ciertas restricciones o las diferencias no son necesariamente relevantes ni significativas. Ha sido complejo evitar que se busquen equivalencias entre porcentaje de respuestas correctas y puntajes IRT. Como también reconocer que para comparar pruebas distintas, ellas deben ser comparables, es decir, con dificultad equivalente y con preguntas que permitan “anclar” una prueba con la otra. 149 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Evaluaciones internacionales Como una forma de mejorar los métodos y técnicas de evaluación y al mismo tiempo de elevar nuestros propios estándares, el Ministerio de Educación se comprometió en una serie de estudios internacionales de evaluación. Así participó en los siguientes estudios: • Third International Mathematics and Science Study (TIMSS), que evalúa Ciencias y Matemática. En 1999 se evaluó 7° y 8° Grado, y Chile participará también en el estudio del año 200335. Estos estudios son liderados por la IEA, y llevados a cabo por Boston College. • Laboratorio Latinoamericano de Calidad de la Educación (LLECE) coordinado por UNESCO-OREALC, evaluó los resultados de alumnos en 3° y 4° Grado de educación básica y los factores asociados. • Estudio Internacional de Educación Cívica, también liderado por la IEA. Se aplicó a 8° Básico y 4° Medio. • Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes (PISA): PISA+ y PISA 2003. Esta es una prueba dirigida a estudiantes de 15 años que evalúa competencias prácticas en las áreas de lectura, matemática y ciencias. Se aplicó por primera vez en los países de OECD en el año 2000 y en esa oportunidad el énfasis estuvo puesto en lectura, mientras en el 2003 el énfasis se pondrá en matemática y en el 2006 en Ciencias. Para los países que no son miembros de la OCDE, se organizó PISA+ que se aplica en el año 2001. 35 Estos son los años con que se les denomina, pero en el hemisferio sur se aplica a fines del año anterior. 150 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Pruebas de ingreso a la educación superior La aspiración máxima de la mayoría de los estudiantes es proseguir su educación en la universidad o en alguna otra institución del nivel superior. Siendo así y en circunstancias que no hay otra prueba al término de la E.M., la preocupación por el desempeño en la prueba de ingreso a la educación superior concentra la atención de docentes y estudiantes, así como gran parte del prestigio de los establecimientos se juega en los puntajes que sus egresados obtienen en ella. Desde la reforma de Frei Montalva (1967) el ingreso a este nivel ha estado regido por la PAA, que no es curricular y es administrada por la Universidad de Chile. Esta prueba es estandarizada36 incluye obligatoriamente pruebas de aptitud verbal y Matemática y una prueba de Historia y Geografía de Chile. Adicionalmente los alumnos pueden rendir pruebas específicas que son exigidas diversificadamente por las distintas carreras universitarias y se atienen al currículo. Este proceso es administrado y comunicado por la Universidad de Chile. Este instrumento, que por años ha distorsionado el sentido de la E.M. (Cariola y Cox 1990), está a punto de ser reemplazado por el Sistema de Ingreso a la Educación Superior (SIES) que sería administrado por un convenio entre la Facultad de Economía de la Universidad de Chile y la Escuela de Sicología de la Universidad Católica, centros que agrupan vastos conocimientos sobre evaluación. No obstante, llegar a este acuerdo no ha sido fácil y sigue teniendo dificultades. El anuncio a los inicios de este año era que darían la nueva prueba los alumnos que egresaran el año 2002, es decir la primera cohorte de egresados con el nuevo currículo. Pero esta 36 Los puntajes de cada prueba se calculan con relación al promedio y desviación estándar de respuestas correctas ese año. El puntaje final es ponderado de distintas maneras según la carrera que se quiera seguir, e incluye el promedio de las notas en toda la E.M. 151 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile decisión se postergó, para el año 2003, aparentemente por rigidez de la Universidad de Chile que se niega a liberar este proceso37. Según el comunicado del Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas, que preside la ministra, se tomó esta decisión por la necesidad de contar con mayores plazos para entregar más y mejor información a los estudiantes; para resolver el problema de los rezagados de 2001 quienes, de este modo, no tendrán un desfase entre su formación en la educación media y los contenidos de las pruebas que deberán rendir y, finalmente, por la conveniencia de contar con más tiempo para realizar pruebas experimentales y dar así mayor confiabilidad a los nuevos instrumentos. Los directores del proyecto estuvieron de acuerdo con su postergación. Las nuevas pruebas están siendo elaboradas considerando el nuevo currículo de la Enseñanza Media. Serán cuatro pruebas referidas a los contenidos de 1º a 4º Medio, en Lengua Castellana y Comunicaciones, Matemática, Ciencias Naturales y Ciencias Sociales por lo que todas ellas tendrán novedades con respecto a las pruebas de aptitud o específicas que hoy existen. Es interesante señalar la instalación de una página Web adonde los docentes pueden hacer llegar sus dudas y también posibles preguntas a incluir, y donde los alumnos encontrarán facsímiles e información respecto a posibles preguntas de la prueba. Todos los postulantes rendirán las mismas pruebas. La prueba de ciencias incluirá para todos los estudiantes los contenidos obligatorios de los programas respectivos de 1º y 2º Medio, más preguntas de una de las 3 ciencias que forman parte de los planes de estudio de 3º y 4º Medio (biología, 37 Según opinión de Cristián Cox, Coordinador de la UCE en el Ministerio, la postergación del SIES fue un problema político; demasiados intereses cruzados y no conciliables, entre el Consejo de Rectores, la Chile y el resto. El trabajo de diseño y elaboración de la nueva prueba, ha seguido su curso sin alterar su programación ni calendario (entrevista). Sin embargo, al momento de editar este trabajo, se debe señalar que este cambio ha llevado a los peores conflictos desde el inicio de la reforma y las discusiones han estado orientadas hacia la conveniencia o inconveniencia de este cambio. 152 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 física o química). El postulante a educación superior decidirá, al momento de inscribirse, en cuál de las tres ciencias prefiere demostrar sus conocimientos. En otras palabras, habrá tres formas: una con los contenidos de 1º y 2º Medio más biología, otra con los mismos contenidos de 1º y 2º más física y otra con química. Los puntajes de las 3 pruebas serán equivalentes (http\\mineduc\\edsup). Se le preguntó al coordinador de la Unidad Curriculum y Evaluación (UCE) qué sucedería con los egresados de enseñanza T-P, quienes no tienen ciencias obligatoriamente en el segundo ciclo. De acuerdo con su información, habría una cuarta forma en que el componente variable estaría conformado por Tecnología, incluyendo los contenidos transversales de la modalidad T-P (entrevista). Otra diferencia importante es que a partir de 2003 los puntajes serán técnicamente comparables de un año a otro, lo cual permitirá que las instituciones de educación superior puedan aceptar postulaciones basadas en puntajes de distintos años. Este cambio también abre la posibilidad futura que las pruebas se puedan rendir más de una vez al año, todo lo cual otorga flexibilidad al sistema. El SIES considerará las notas de la E.M. (ponderación por determinarse), no podrá incluir preguntas abiertas por dificultades para su corrección y se utilizarán las técnicas más recientes para determinar puntajes. Seguimiento e implementación del currículo El marco curricular, que es previo a los planes y programas oficiales, deja un espacio y podría incentivar a los establecimientos para elaborar sus propios planes de estudio. Según establece la LOCE, el control ya no está en el ministerio, porque si bien es cierto que deben ser aprobados por las Secretarías Regionales Ministeriales, la instancia de apelación u órgano arbitrador es el Consejo Superior de Educación, que es autónomo. Al igual que en los ’80, los recursos y capacidades con que se cuenta en las secretarías regionales son variables y no siempre superiores a las de los establecimientos. 153 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Cuando recién se dictó la LOCE, muchos pensamos, incluidas las autoridades ministeriales, que el desafío era difundir capacidades para la elaboración de planes y programas. Sin embargo, en la segunda mitad de la década de los ’90, se optó por concentrar todos los esfuerzos en la elaboración de planes y programas que por su calidad desincentivarían la elaboración de planes propios. Es así como, a fines del año 2000, el 12% de las escuelas y el 7% de los establecimientos de E.M. habían presentado programas propios en alguna asignatura o algún grado (Cox, 2001). En la medida que la descentralización pedagógica y curricular se hace efectiva y los establecimientos adquieren autonomía, el ministerio requiere de información para velar por la igualdad educativa. Por otra parte en la implementación de un nuevo currículo es importante tener retroalimentación de la forma en que se van implementando los planes y programas y de las dificultades que se enfrentan localmente. Dentro de la UCE del ministerio, existe un equipo de seguimiento encargado de sistematizar las experiencias de la elaboración de planes y programas por parte de los establecimientos, como también de observar directamente los logros y dificultades en la implementación de los programas elaborados por el ministerio. Este punto marca una diferencia crucial con la forma de implementación de los ’80, cuando no se sabía con exactitud ni existía un sistema de información que permitiera evaluar las decisiones individuales en el ámbito local. El equipo de seguimiento ha realizado tres tipos de seguimiento en la educación media: seguimiento cualitativo a la implementación del nuevo currículo en 1° Medio durante 1999; lo mismo pero en forma cuantitativa durante 2000; y análisis de los planes propios elaborados por los establecimientos. 154 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 f. Diseño curricular actual: comentario crítico Antes de hacer cualquier comentario, es necesario señalar que este marco curricular está recién en su fase de implementación. Ella ha sido gradual y se inició en 1999 con 1° Medio, siguió con 2° en el año 2000, 3° en el año en curso y recién en el próximo año, en el 2002, egresará la primera generación con el nuevo currículo. Por este motivo es prematuro evaluar muchos aspectos que dependen de manera importante de la forma de implementación. Habrá que ver, por ejemplo, cómo son los programas que elaboran los establecimientos o si, como ha sido hasta ahora, adoptan mayoritariamente los programas del ministerio; cómo distribuyen los tiempos entre los márgenes que disponen y si los docentes adaptan las metodologías de enseñanza a los objetivos que realmente se persiguen. Como lo señala Cox (1999) este marco propone centrar el trabajo pedagógico en el aprendizaje, más que en la enseñanza, teniendo en cuenta el bagaje de experiencias del estudiante y apoyándose con actividades de indagación y creación. Esto es algo completamente nuevo para los profesores y se hace especialmente difícil cuando los alumnos son heterogéneos. Por este mismo motivo, la labor del sistema de evaluación será decisiva en impulsar el nuevo currículo. Sin embargo, desde ya, debemos mencionar la preocupación que denota el hecho que dentro de la Unidad de Currículo del ministerio, exista un equipo de seguimiento encargado tanto de sistematizar las experiencias de la elaboración de planes y programas por parte de los establecimientos como de observar directamente los logros y dificultades en la implementación de los programas elaborados por el ministerio. Preocupa, la calendarización que se haga respecto a posibles modificaciones de los programas. En algunos casos, los cambios requeridos, sólo reflejan exigencias al marco curricular o rigideces impuestas por la misma 155 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile LOCE38. Ha habido muchas quejas de programas sobre-cargados de contenidos y hay conciencia que en algunos casos hay aspectos que mejorar. Pero también se quiere dejar un tiempo para que los docentes se apropien y lleguen a dominar los nuevos programas. Para estos efectos, la fase de perfeccionamiento en el nuevo currículo será seguida de un esfuerzo en el desarrollo curricular. El marco curricular actual intenta superar la falta de adecuación existente entre la educación media y los intereses, experiencias y posibles destinos de alumnos muy heterogéneos. El énfasis que se hace en la educación general como el desarrollo de competencias para la vida cotidiana responde a esta preocupación (Cox, 1999, 2001). Esta necesidad estaba documentada tanto desde el punto de vista de experiencias internacionales como de las demandas al nivel medio (Cariola et al., 1994; Errázuriz et al., 1994). Además, a través de la diversificación se buscan ofrecer alternativas distintas para intereses variados. Este aspecto tan trascendental, refleja una diferencia radical en relación con el anterior currículo, y se concretiza en el hecho que el marco curricular estimula de diversas maneras la capacidad de pensar libre y reflexivamente. En la base del marco curricular y de todos los currículos está un enfoque que busca desarrollar capacidades superiores de razonamiento que permitan un pensamiento autónomo y también aprendizajes futuros. Este enfoque se hace evidente en los objetivos transversales así como en los correspondientes a los subsectores. Así vemos que se destaca en la importancia de la comunicación y lenguaje castellano, y también en las capacidades que se pretenden desarrollar en Matemática, en la informática y en las artes. Con ello claramente se busca desarrollar la capacidad para reunir, procesar, crear y difundir el conocimiento. Además, la mayor parte de los OF pretende el 38 Por ejemplo, la exigencia de establecer Objetivos Fundamentales y Contenidos Mínimos Obligatorios, para cada grado, rigidiza el marco curricular, lo que necesariamente se refleja en los planes y programas. 156 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 entendimiento y comprensión de las distintas materias. La autonomía de pensamiento, la capacidad de juicio crítico y moral, de decidir y emprender actividades por sí mismo, se plantea como objetivo explícito de los sub-sectores de Filosofía, de Historia y Ciencias Sociales, así como de Lenguaje. Todos estos son aspectos importantes de la educación general. De más está decir, que estos cambios requieren modificaciones culturales sustantivas al interior de los establecimientos y por tanto requieren de un plazo más o menos prolongado antes que sus resultados se manifiesten con claridad. Si no se amplía la jornada, debemos notar que la enseñanza H-C tiene poco tiempo para diversificación o especialización, así como la T-P tiene menos tiempo para la Formación General en el segundo ciclo. Por otra parte, parece haber bastante consenso en que los CMO no son mínimos y de ahí que el tiempo de libre disposición dependa de la ampliación de la jornada escolar. La inclusión en los contenidos de conocimientos, habilidades y actitudes junto a la definición simultánea del conocimiento como información y como entendimiento, hacen que el desarrollo curricular propuesto trascienda notablemente a una memorización rígida o estática; y no se limite a una mera aplicación práctica del conocimiento, sino que incentiva integralmente el desarrollo de capacidades para crear y desarrollar nuevos aprendizajes. La comprensión e integración al mundo en que vive el alumno se enfatiza tanto en el subsector de Lengua Castellana y Comunicación, al preocuparse de la información crítica a través de los medios masivos, como en Matemática, a través de la enseñanza de las estadísticas; también en las artes, a través del conocimiento de las identidades culturales y de nuestro patrimonio artístico. Pero, especialmente, destaca Historia y Ciencias Sociales donde la orientación es la comprensión de la actualidad regional, nacional e internacional integrando distintas dimensiones en vistas a la construcción histórica de la realidad. Al mismo tiempo se destaca el factor interpretativo, lo que facilita el desarrollo 157 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile de la tolerancia y aceptación de distintas opiniones. A través de este sub- sector, como del estudio de la literatura, será posible que los alumnos cumplan con los objetivos de conocer y apreciar nuestro legado histórico cultural y conocer la realidad nacional e internacional. Sin embargo, debemos recordar que para el desarrollo de habilidades intelectuales y afectivas es necesario considerar la cultura escolar, las interacciones entre profesores y alumnos y la metodología de enseñanza; todo lo cual no puede asegurarse por el sólo decreto de OF y CMO. Otro de los problemas que se quiso enfrentar en el marco curricular, es la pobreza de significado y anacronismo de parte de los contenidos del currículo antiguo (Cox, 1999). Es interesante este aspecto porque de lo que se sabe de la experiencia internacional, los sistemas educacionales previenen esta obsolescencia a través de revisiones periódicas de su currículo y de la incorporación de distintos sectores, externos al sistema educacional. Este aspecto se tuvo muy en cuenta, como ya se ha descrito, y fue una de las preocupaciones oficiales desde el inicio de la reforma o antes (Cox, 1992). No obstante, creemos percibir dificultades en este aspecto porque si hay especialistas que no pertenecen al sector educativo, los actores directos en el sector no se sienten protagonistas privilegiados y, siendo así, tienen mayores dificultades para apropiarse de los cambios. Esto, que no puede ser una crítica al marco curricular y que por el contrario destaca la riqueza de sus fuentes, es un aspecto que habría que considerar para suplir o complementar con otras medidas. Sin embargo, Cox (entrevista) no cree que la participación de sectores no docentes sea problema para los profesores ni explique algunas reticencias a la reforma. En cambio, destaca la amplia participación docente que hubo en el proceso de diseño curricular para la E.M., incluso reconocida por el Colegio de Profesores. Reconoce, sin embargo, que los profesores no fueron conscientes de la importancia que tuvo la Consulta Nacional respecto al marco curricular. Prueba de esta importancia son los 158 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 cambios que experimentó la primera propuesta. Es extraño que esa amplia participación no haya sido internalizada por los docentes como una experiencia trascendente. Un problema que se tuvo en cuenta para ser superado en el marco curricular fue la falta de diferenciación y flexibilidad, necesaria debido a la heterogeneidad del alumnado (Cox, 1999). La estructura curricular de la enseñanza media está constituida por los tiempos destinados a la formación general, a la formación diferenciada y de libre disposición. El primer ciclo (1º y 2º Medio) se supone un ciclo común de formación general para las dos modalidades, con lo que se pretende postergar la diferenciación. Éste es uno de los cambios específicos señalados por Cox (2001) y, si bien hay progresos notables en este sentido, no está plenamente logrado si se tiene en cuenta que la distribución horaria ya descrita indica que la T-P tiene un 6,1% menos de horas anuales destinadas a la enseñanza general en 1º y 2º año. Más aún, se debe considerar que, además, los establecimientos T-P tienen la facultad de convalidar el área de tecnología en estos grados. Cox señaló que este tema fue el más debatido y objeto de mayor reflexión, y que se llegó a la situación actual porque no se encontró mejor alternativa (entrevista). Muchos esperábamos, tal vez incluyendo a los mismos diseñadores de la política, que se cumpliera la letra de la LOCE: “ámbito de formación general agrupará los OF y CMO que se impartirán a todos los jóvenes, con independencia de la modalidad de educación media a la que pertenezcan” (Consejo Superior de Educación, CSE, 1997). Sin embargo, esto no se cumple para el segundo ciclo de la E.M. dado el fuerte énfasis que se otorga a la formación diferenciada en T-P. Hemos visto que la modalidad H-C debe destinar en este ciclo entre un 62% y 76% del tiempo en 3º y 4º a la formación general, mientras para la enseñanza T-P estos porcentajes son del 27% y 38%. Esto puede ser una limitante para que los establecimientos T-P puedan 159 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile desarrollar las competencias generales que hoy, más que antes, se necesitan en el trabajo. Es posible que esta limitante sea obviada por los años de educación básica y el primer ciclo de la educación media. No obstante, ello depende en gran medida de los logros en educación básica39. También sorprende, en el marco global de esta reforma, en que se le ha dado tanta importancia a la actualización en general y a las ciencias en particular40, que para la enseñanza T-P ninguna asignatura de Ciencias sea obligatoria. Se ha depositado gran confianza en los establecimientos, pero nada puede asegurar que los establecimientos dedicarán algo de su tiempo de libre disposición a la formación general y ni siquiera si lo destinaran en su totalidad alcanzarían al total del tiempo dedicado a la formación general en la modalidad H-C. Si bien se debe reconocer el avance que representan los objetivos transversales en un diseño curricular, su implementación constituye un desafío ya que su desarrollo variará en distintas culturas escolares. Esta precaución es especialmente válida para la enseñanza T-P por el menor tiempo destinado a la formación general y, también, porque ni sus objetivos transversales ni los terminales contemplan las habilidades y actitudes que se espera de los jóvenes chilenos. Basta observar que mientras la mayoría de los OF de la formación general (para ambas modalidades) y de la formación diferenciada H-C empiezan con términos tales como comprender, entender, analizar o interpretar; los objetivos terminales de T-P empiezan con palabras como aplicar, utilizar, identificar o, en el mejor de los casos, planificar. 39 Entrevista a Jacqueline Gysling (encargada de los currículos de ciencias sociales), quien señala la necesidad de tomar conciencia que en Educación Básica también hubo una reforma que la transformó recientemente. No obstante, si se compara el currículum de 8º Básico con el de la prueba TIMSS, aquel parece mucho más pobres. 40 Recuérdese que el Consejo Superior de Educación “exigió” (Cox, 1999) que en la enseñanza H-C se incluyeran dos asignaturas de Ciencias Naturales, en vez de una como estaba propuesto. 160 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 Otro aspecto discutible es el hecho que al establecer un ciclo común y postergar la diversificación no se haya acompañado de cambios institucionales. Si se identifica a los establecimientos por la modalidad que imparten, aunque el primer ciclo sea común, la decisión de los estudiantes sobre donde cursar 1º Medio se verá influida por este hecho y no estará tan postergada. Esto, por una parte, significará que los estudiantes tendrán en cuenta la modalidad que se imparte al momento de ingresar y, por otra, el establecimiento lo imprimirá en sus planes de estudio también a partir de primer año. En realidad, los temores manifestados respecto a la enseñanza T-P aluden a un tema de equidad, que los establecimientos podrían mejorar al diseñar sus planes. Dada la disparidad en los tiempos escolares, se requieren muchos esfuerzos y recursos pedagógicos para que los alumnos de T-P, tradicionalmente caracterizados por tener menores ingresos, obtengan resultados comparables a los de H-C. Evidentemente, las diferencias en los logros de aprendizaje, repercutirán en las posibilidades de progresar y continuar en el sistema educativo. Respecto a la flexibilidad del sistema, también es importante notar que las mayores oportunidades están dadas para los establecimientos y no para los estudiantes. Los establecimientos podrán acomodar o conformar sus planes y programas y a ellos efectivamente se les delega la posibilidad de responder a distintas poblaciones escolares. Pero a los estudiantes se les ofrecen opciones mínimas, y si el plantel no ofrece las opciones de interés para un alumno en particular, a éste sólo le queda cambiarse de liceo. Recordemos, que el mayor número de alternativas exige mayores recursos y/o mayor número de alumnos. Además, para todos los estudiantes es difícil cambiar de liceo, pero es más dificultoso para los más pobres por problemas de información y acceso. Por tanto, ambos factores restan posibilidades a los socialmente más desfavorecidos. 161 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Para la educación técnico-profesional se definen objetivos terminales, los que fueron elaborados con la participación activa y consensuada de un conjunto de instituciones empresariales y de trabajadores. La ausencia de contenidos mínimos se justifica como una forma de otorgar flexibilidad para adaptarse al cambio y para que los establecimientos los adecuen a sus realidades regionales, institucionales y al propio proyecto educativo. Preguntas pendientes son el cómo y cuándo se actualizarán los objetivos terminales y la forma en que se proveerán, asegurarán o supervisarán los mecanismos de los establecimientos para diseñar y actualizar los propios planes y programas relacionados a esos objetivos terminales. Con relación a la situación anterior, sin embargo, no cabe duda que en el presente existen más resguardos. Por una parte, en los ’90 se inauguró la evaluación a establecimientos de E.M., lo que al menos pone exigencias para el ciclo común. Además, se hace seguimiento de la implementación del currículo y se verá qué sucede cuando los diseños no se ajusten a las normas. Finalmente, lo más importante, es que existen objetivos terminales contra los cuales se puede evaluar y una normalización respecto a los requisitos de las distintas especialidades. Un aspecto destacable de la reforma curricular es la importancia y explicitación que se hace de la formación valórica de los estudiantes. Sin embargo, debemos señalar que el desarrollo de valores y actitudes en la escuela no se pueden asegurar a través de un currículo, sino a lo más promover e impulsar, ya que todo ello depende de la cultura escolar, que no se determina externamente ni por decreto, pero que si ha sido apoyada por el conjunto de la reforma. Además, para tener éxito en desarrollar valores en los jóvenes, ellos no sólo deben ser consistentes con la cultura escolar sino que además deben estar apoyados por los valores que priman en la familia y en la sociedad. Para terminar, queremos señalar sintéticamente los aspectos principales de la reforma que Cox y Lemaitre (1999) señalan como lecciones y desafíos. Estos son: 162 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 • Plazos más largos que los de un gobierno. • Un esfuerzo tan amplio por mejorar las oportunidades educativas es posible cuando se dan las siguientes condiciones: • consenso social sobre las necesidad de los cambios; • apoyo político del más alto nivel; • suficientes recursos económicos. • La decisión de no revertir el proceso de privatización permitió utilizar una estrategia combinada de herramientas gubernamentales y de incentivos de mercado. • Es esencial contar con la estabilidad de un equipo de profesionales responsables del diseño e implementación de la reforma. • Es posible lograr una combinación efectiva entre un “centro” (ministerio) que es capaz de definir metas y estándares a alcanzar y que da apoyo a aquellos que lo requieren, y unidades educativas descentralizadas responsables de desarrollar sus propias respuestas. • Los bonos de subvención tienen utilidades y límites. En Chile ayudaron a expandir la oferta y a asignar recursos públicos a las escuelas pobres, pero no necesariamente mejoran la calidad educativa. • Se desarrolla una sinergia con los mecanismos de empujar (desde arriba hacia abajo) y tirar (iniciativas de la base). • Mientras más profundos sean los cambios, más gradual debe ser su implementación. 163 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Los desafíos según los mismos autores son los siguientes: • Hay que tratar de evitar que los establecimientos excluyan alumnos como una forma de mejorar sus resultados, pero esto es difícil. • Aumentar los progresos en equidad. No se ha logrado aún neutralizar los bajos logros de las escuelas más vulnerables. • Superar la tensión entre la pretensión que las prácticas pedagógicas, curriculares y de gestión sean innovadoras y se orienten por los resultados, y el marco normativo que es verticalista y burocrático. • La participación de los padres y de la comunidad debe llegar a tener suficiente “voz” para contrarrestar el poder de la escuela en la selección de estudiantes. • Hay que desarrollar una mejor relación con el gremio de profesores. 164 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Estructura y currículum de la educación media Cambios y reformas, 1980-2000 5. Bibliografía ARZOLA, S. et al. 1993. Destino educativo laboral de los egresados de enseñanza media. Informe Estudio de Seguimiento, Proyecto Mece- Media. Santiago de Chile: Ministerio de Educación. BANCO CENTRAL. 1988. Boletín económico del Banco Central. Disponible en . Chile: Banco Central. BELLEÏ, C. 2002. 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Ha sido asesor de la Ministra y el Subsecretario de Educación de Chile desde el año 2000, en las áreas de investigación y políticas de mejoramiento de la calidad y equidad de la educación escolar. Entre 1994 y 1999, fue encargado de estudios del Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación Media, MECE-Media. También ha sido profesor de la Universidad de Chile y la Universidad Academia de Humanismo Cristiano. Ha publicado en temas de política educacional, con especial énfasis en educación secundaria. 1 Agradezco los comentarios de Marcela Pardo, Luz María Pérez y Claudia Jacinto, quienes revisaron una versión preliminar del documento. 172 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Capítulo II Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público 1. Introducción Este trabajo analiza las políticas referidas a la educación secundaria en Chile en las últimas dos décadas y los cambios más importantes ocurridos en ella en ese mismo período. En primer término, se expone la matriz básica de las transformaciones operadas por el régimen militar en la década de los ’80, caracterizándola como una “reforma de la gestión” por su concentración en los sistemas de financiamiento y administración. Enseguida se presentan las iniciativas de la primera mitad de la década de los ’90, profundizándose en el diagnóstico que elaboró el Ministerio de Educación (a partir de investigaciones externas y participación social) y con el cual fundamentó las políticas posteriores. Esta fase ha sido denominada “de transición” no sólo por la ausencia de políticas a gran escala, sino porque algunas señales dadas al sistema escolar fueron contradictorias con el curso posterior de los cambios. Luego se presenta la reforma de la educación media iniciada por el Programa de Mejoramiento de la Calidad y la Equidad de la Educación (Programa MECE), y complementada con la Jornada Escolar Completa (JEC) y la reforma curricular a partir de la segunda mitad de los ’90. Esta etapa es caracterizada como “reforma educacional” por su foco en las dimensiones pedagógicas y curriculares, y su orientación hacia los aprendizajes de los alumnos. A continuación, se presenta la evolución y características del gasto 173 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile en educación media en las dos décadas analizadas, lo cual permite contrastar las distintas orientaciones de política del período con la prioridad dada por los gobiernos al sector. Posteriormente, se profundiza en los cambios efectivamente ocurridos en el sistema escolar, vinculándolos con las políticas implementadas, con lo cual se concluye no sólo que el impacto de éstas es variable, sino que algunas veces la realidad se mueve en el sentido inverso al buscado. Para comprender mejor esta autonomía relativa de la educación, se analiza por separado el proceso de masificación de la enseñanza media (en que los componentes del contexto social son muy decisivos) y el proceso de mejoramiento interno. Finalmente, se presentan algunas orientaciones para el futuro de las políticas en este nivel, inspiradas por la convicción de que la reforma educacional se encuentra en pleno desarrollo y requiere de una consolidación en los próximos años. A lo largo de su historia, la educación media chilena ha estado atravesada por tres grandes tensiones, tres principios que han articulado buena parte de los debates y disputas en torno a ellos: • cómo vincular los procesos formativos con los requerimientos provenientes del mundo de la economía –y en general del desarrollo nacional– sin por ello caer en la mera instrumentalización de la educación; • cómo garantizar el efecto democratizador de la educación –expresado en procesos amplios de movilidad social– en un marco de expansión de la cobertura; y • cómo conciliar las necesidades de formación general con los requerimientos de educación especializada, al interior de un sistema único y sin generar efectos de segmentación socioeducativa (Belleï, 1995). 174 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público Aunque abordadas de modo distinto, estas tensiones han estado presentes en las políticas sobre educación media de los últimos 20 años. Pero a ellas se han agregado nuevos desafíos, al tiempo que los cambios en el contexto mayor redefinen sustantivamente su carácter. Nunca como ahora la educación media estuvo tironeada tan fuertemente por procesos de cambio simultáneamente internos y externos. 175 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile 2. Política neoliberal en educación media: reforma de la gestión (1980 – 1989) Mirada globalmente, la reforma al sistema escolar implementada por el régimen militar en la década pasada consistió en una mercantilización de la educación. El pilar de dicha transformación es la creación de un sistema de subvención a la demanda como mecanismo de financiamiento de las unidades educativas: los establecimientos compiten por captar las preferencias de los “clientes” y el Estado se limita a pagar posteriormente el servicio prestado. De este modo, son las familias de los alumnos las que, mediante sus opciones, premian a quienes ofrecen un servicio más satisfactorio de acuerdo a sus intereses, y por esta vía regulan el sistema. En la medida en que las unidades ofrezcan un mejor servicio a un más bajo costo, tendrán posibilidades de desarrollarse y sostenerse como oferentes competentes en el “mercado escolar”. La descentralización administrativa tuvo como sentido dar mayor autonomía a las unidades que competirían entre sí, asimilando de este modo los establecimientos públicos y los particulares. El Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE) generaría la información que oriente las decisiones de los usuarios respecto del mejor servicio ofrecido. La ausencia de regulaciones en el uso de los recursos entregados permitiría desplegar las más eficientes capacidades de gestión (de ahí la liberalización del mercado de trabajo de los profesores). Finalmente, la flexibilización curricular consagrada en la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (dictada el 10 de marzo de 1990, un día antes de que los militares dejaran el poder), buscaba estimular la diferenciación entre las ofertas educativas a fin de que los clientes tuvieran distintas opciones para elegir. Esquemáticamente, se puede afirmar que tres son las limitaciones fundamentales del modelo de sistema escolar implantado por el régimen militar: 176 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público • La competencia entre oferentes, si bien puede aumentar relativamente la eficiencia en el manejo de los recursos, no demuestra virtudes respecto a la eficacia, es decir, la calidad del servicio prestado. • No reconoce, ni da cabida a la existencia de fundamentales intereses públicos sobre la educación, siendo los centrales la equidad social y la competitividad nacional que en ella se ponen en juego. • Carece de un soporte institucional sólido que contenga y opere el proceso educacional con eficacia, eficiencia y perspectivas de desarrollo. En efecto, el sistema experimenta grados crecientes de desarticulación y desorganización. En cuanto a la educación media, el régimen militar orientó su política por principios ajenos a los ideales democratizadores que habían marcado su evolución histórica. En la “Directiva Presidencial en torno a la Educación Nacional” de 1979 (documento que sentó las bases de los cambios que implementaría luego) se afirmaba que alcanzar el nivel medio de educación constituía una situación “de excepción”, reconociendo de esta forma su carácter selectivo. El Estado no promovería más el aumento de su cobertura. Se concentraría en el deber constitucional de asegurar educación básica universal y gratuita, privilegiando el uso de recursos para esos fines. Así, se ponía énfasis en que cada cual debería pagar el costo de su educación media. Por primera vez se afirmaba una voluntad política que definía la educación media como restringida socialmente y selectiva en su acceso. Más específicamente, respecto de la educación humanístico-científica, se decía que “en este nivel de educación, se intensificará enérgicamente el nivel de exigencia, de forma de desviar hacia otras alternativas educacionales a quienes no tengan la vocación ni la capacidad de trabajo compatible con este nivel de exigencia”. Se planteaba, en definitiva, devolver al liceo su carácter preuniversitario, elevando su excelencia académica y restringiendo 177 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile su acción sólo a quienes tenían reales posibilidades de continuar estudios universitarios. Por otro lado, respecto a la educación técnico-profesional, se enfatizaba el proceso privatizador de establecimientos proponiendo “acelerar o completar el traspaso a corporaciones privadas (ligadas al empresariado) de aquellas escuelas técnico-profesionales viables y cuyo giro se relacione con la empresa privada, (además) se estimulará la instalación de escuelas técnico- profesionales por empresas privadas que requieran personal especializado en gran número y con el objeto de formarlo”. Se pretendía dar autonomía a los liceos técnicos, de tal forma que establecieran todos los vínculos necesarios con la empresa privada. Ésta debía regular la orientación de este tipo de formación y asegurar las posibilidades de empleo de los egresados, vinculando de mejor modo la formación con la ocupación. Así, en esta modalidad educativa el aumento de la cobertura y las áreas a expandir estarían determinados por las necesidades e intereses de la empresa privada. Consecuente con estas definiciones, el régimen militar aplicó a la educación media su programa de “modernización” que consistió en: • La introducción de un sistema de financiamiento vía subvención a la demanda, estimulando a las unidades educativas a competir por matrícula. Este sistema de financiamiento se aplicó por igual a los establecimientos de propiedad pública y a establecimientos privados, que se acreditasen como “colaboradores del Estado”. Tradicionalmente, el estado chileno había apoyado a escuelas y liceos privados (principalmente de congregaciones religiosas o fundaciones sin fines de lucro). Pero los montos de esos aportes se realizaban discrecionalmente y siempre fueron inferiores a los de establecimientos públicos. Ahora, el concepto de mercado involucrado en la medida promovió “la competencia total” y “en igualdad de condiciones” entre unidades públicas y privadas: sería la demanda (familias) quien decidiría quién crecía, se estancaba o decaía 178 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público con la competencia. Obviamente, los ideólogos del régimen veían con buenos ojos la consolidación de un subsistema privado de provisión del “servicio público educación” que hiciera perder importancia al subsistema estatal. • El traspaso de la administración de la mayoría de los establecimientos fiscales de educación media a las municipalidades, en un esfuerzo por descentralizar el sistema y teniendo como horizonte de largo plazo su privatización. Para que se generase la competencia esperada, los establecimientos públicos debían ser administrados por instancias locales. El Ministerio de Educación debía abandonar el campo como proveedor de servicios, para reducirse a un rol supervisor y, sobre todo, financiero. • Por último, se buscó hacer explícita la vinculación buscada entre los liceos técnico-profesionales y la empresa privada. Para ello, se traspasó la administración de un número importante de establecimientos de esta modalidad (80) desde el Ministerio de Educación a corporaciones constituidas ad-hoc por los principales gremios empresariales. Para hacer más atractiva la administración de estos liceos, se creó un sistema especial de financiamiento, basado en mayores recursos y desligándolos de la competencia por matrícula. En términos sustantivos, el régimen no tuvo una preocupación por la calidad de los procesos educativos de los liceos, no se realizaron modificaciones curriculares relevantes (salvo una notoria censura ideológica) que mantuvieran actualizada la formación impartida. Tampoco se actualizaron los conocimientos y capacidades de los docentes, ni se dotó a los establecimientos con los recursos de infraestructura y material didáctico que la labor educativa precisaba. El panorama hacia finales de la década era de una enorme pobreza de recursos. A eso se sumaban un generalizado desánimo de los docentes y una extendida pérdida de confianza de las familias y los jóvenes, especialmente los más pobres, sobre la relevancia de cursar el liceo. 179 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile 3. Políticas de mejoramiento de la calidad en educación media (1990 – 2000) Pese a sus diferencias políticas, la Concertación Democrática que asumió el gobierno en 1990 valoró algunas de las orientaciones fundamentales de la reforma estructural de los ’80. Consideró aquellas que se orientaron en una dirección acertada, especialmente el esfuerzo por aumentar la eficiencia en el uso de los recursos en el sector y generar una estructura administrativa descentralizada. De este modo, la propuesta programática del gobierno democrático se definió como una postura de conservación estructural (formas de administración descentralizada y sistema de financiamiento vía subvención por alumno atendido) y mejoramiento sustantivo (intervenciones al interior de los procesos escolares, por vía de acción directa del Estado, con recursos no canalizados a través de la subvención). Así, combinan estrategias de continuidad y cambio. Esquemáticamente, a través de la reforma educacional de los ’90 se ha buscado estructurar un sistema escolar que combine en su funcionamiento: • un rol fuerte pero renovado del Estado, con capacidades de conducción, promoción y control; • instrumentos de mercado, adecuándolos a las características propias del servicio de que se trata; y • una estructura organizacional y administrativa descentralizada. 180 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público a. Fase de transición: medidas de emergencia y diseño de estrategias (1990 – 1993) Al momento de iniciarse el primer gobierno de la concertación, no se contaba con un diagnóstico suficiente sobre la educación media, que permitiese fundamentar cambios significativos a este nivel. Por otra parte, existía consenso en términos de priorizar medidas orientadas al mejoramiento de la educación básica. En consecuencia, las políticas implementadas por el gobierno del Presidente Aylwin entre los años 1990 y 1993 se ordenaron en dos ejes: • un programa de inversiones y modificaciones curriculares orientados a mejorar la educación para el trabajo. Dicho programa se aplicó tanto en liceos técnico-profesionales (vocacionales) como en liceos humanístico- científicos (generales) que comienzan a impartir especialidades técnicas, así como a través de acciones de capacitación de jóvenes desertores del sistema; • la fundamentación analítica y participativa de un programa mayor de modernización de la enseñanza media, que implicó un conjunto de investigaciones y un proceso de ‘Conversación Nacional’ sobre la materia. Fortalecimiento de la educación media técnico-profesional2 La prioridad dada al programa tendiente a modernizar la educación técnico-profesional se basó en una interpretación de la demanda de las familias de menores ingresos y en la idea de aumentar las conexiones entre educación secundaria y empleo (debido a la persistencia de índices elevados de cesantía juvenil). Se vio en el fortalecimiento y ampliación de la educación técnica secundaria la respuesta que conciliaba eficazmente ambos intereses. Este programa no innovó sobre el concepto que dominaba el desarrollo anterior de 2 Ver: Belleï, 1996. 181 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile ese sector, a saber, mantener un máximo acercamiento con el mundo productivo. Como estrategia de mejoramiento de las oportunidades educacionales en esta modalidad, se aplicó una política de modernización de los liceos técnico-profesionales. Ésta implicó el mejoramiento de su vinculación con los procesos productivos reales, programas de reequipamiento y reciclaje o perfeccionamiento del profesorado, y un aumento significativo de la subvención escolar. Las principales acciones realizadas en el período 1990-1993 en este sentido fueron: a) Acciones de vinculación con el sector productivo: se desarrollaron encuentros y jornadas técnicas, con participación de representantes de los principales sectores productivos y expertos nacionales y extranjeros. Dichos encuentros se centraron en modelos y estrategias innovadoras en las prácticas de aprendizaje y en el desarrollo de mecanismos de colaboración. b) Modernización de la enseñanza técnico-profesional, a fin de fortalecer a los establecimientos municipalizados en sus déficit de equipamiento en talleres y laboratorios y mejorar la calidad de los aprendizajes, mediante: • Renovación del equipamiento técnico en los liceos industriales, comerciales y técnicos. Se benefició a 34 liceos industriales, 43 liceos politécnicos, 27 liceos comerciales y 9 técnicos femeninos, con una inversión de poco más de 5 millones de dólares, provenientes de donaciones internacionales y recursos de la reforma tributaria nacional. • Habilitación de especialidades de la modalidad técnico-profesional en liceos humanístico-científicos. Esta última estrategia se desarrolló en respuesta a una creciente demanda de las familias 182 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público por educación técnica. Se centró en acciones de infraestructura y dotación de equipos de mediana tecnología, aptos para desarrollar proyectos productivos. En 1992, se benefició a 52 establecimientos y, en 1993, a 35 establecimientos, con una inversión total de poco más de 10 millones de dólares. • Perfeccionamiento para profesores, especialmente aquellos de los establecimientos que se iniciaban como polivalentes. Las actividades estuvieron dirigidas a profesores de asignaturas básicas, a docentes de especialidad y a directivos y docentes generalistas durante los dos años en que se desarrolló el programa. Diseño de un programa de mejoramiento integral de la educación media Si bien en 1990 existía un grado relativamente alto de consenso acerca de la naturaleza de las deficiencias de la enseñanza media, no había claridad sobre su magnitud ni su especificidad por subsectores que conforman el nivel. No existía una base analítica que orientara las políticas de mejoramiento de la calidad y la equidad de la enseñanza media. Ante ello, el gobierno optó por un proceso de generación de conocimiento a través de la investigación, y de consideración de las expectativas y requerimientos de la comunidad nacional ante la situación de la enseñanza media y sus posibilidades de cambios, a través de un proceso participativo. La tarea formó parte del Programa MECE, en un componente destinado a coordinar un amplio esfuerzo de investigación, y a organizar el mencionado proceso de conversación nacional acerca de la educación media. El esfuerzo de investigación se centró en cinco áreas problema, consideradas clave para la definición de políticas: currículum y estructura, prácticas pedagógicas, evaluación de los resultados educacionales, eficiencia del nivel y formación de profesores. Trece estudios fueron licitados públicamente, postulando a su realización los principales centros de 183 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile investigación educacional del país. Universidades y centros académicos independientes pusieron en acción a cerca de 200 investigadores de diversas disciplinas y orientaciones. Unido al esfuerzo de investigación, se realizó en la educación media, a escala nacional, una amplia discusión a la que se invitó a todas aquellas personas interesadas en el tema de la educación media. Para ello se preparó un material de base y una guía metodológica que se distribuyeron en el país. Así se motivó a más de 30.000 personas, organizadas en 2.043 grupos de discusión (constituidos fundamentalmente por profesores, alumnos y apoderados), a enviar sus opiniones sobre diferentes temas relacionados con la enseñanza media. Estas opiniones, plasmadas en 2.905 informes recibidos en el Ministerio de Educación (MINEDUC), fueron procesadas y recogidas en un informe de amplia distribución. Concentrarse durante dos años de investigación, análisis rigurosos y participación social, conducidos desde el MINEDUC como antecedentes del diseño de política, elevó sensiblemente el nivel de conocimiento acumulado sobre la enseñanza media. Además, constituyó un hito en la forma de concebir y gestionar políticas públicas sobre educación. Hacia finales de 1993, el país contaba con conocimientos sólidos, consensos amplios y propuestas concretas para iniciar un esfuerzo mayor de mejoramiento de la educación media. b. Diagnóstico del nivel secundario a inicios de los ’90: un liceo anacrónico3 El problema genérico de la enseñanza media a comienzos de los ’90 era de enorme atraso respecto a su sociedad: formas institucionales y curriculares que fueron adecuadas en el pasado, ya no eran funcionales. Al aumentar 3 Ver Ministerio de Educación, 1995. 184 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público significativamente su cobertura, el alumnado pasó a ser más heterogéneo social y culturalmente que en el pasado, sin que esto haya sido realmente tomado en cuenta en su organización, oferta curricular y prácticas pedagógicas y evaluativas. Por otro lado, en las últimas tres décadas la economía y la sociedad chilena se transformaron en múltiples aspectos (la producción y el empleo, el mundo del conocimiento, la información y la cultura, la educación superior, etc.). Todo ello sucedió sin que se haya afectado el ordenamiento institucional, las orientaciones y el trabajo de los establecimientos secundarios. Todo había cambiado en su entorno, sin embargo la enseñanza media había permanecido inalterada en sus rasgos constitutivos. Este desfase entre la educación media y su sociedad se manifestaba en múltiples problemáticas que afectaban casi todos los rincones del quehacer educativo de los liceos: • a nivel curricular, existía falta de pertinencia, pobreza de objetivos y contenidos, poca diferenciación sustantiva, precario soporte institucional de diseño y evaluación curricular; • a nivel pedagógico, predominaba una orientación básica hacia la memorización de conocimientos, descuido de la generación de competencias intelectuales de orden superior, poca diversidad metodológica y pobreza en el uso de recursos de aprendizaje; • a nivel de resultados, se alcanzaban bajísimos niveles de aprendizaje en las áreas fundamentales del curriculum, altos niveles de repitencia y deserción, irrelevancia de lo aprendido tanto para la continuación de estudios como el desempeño laboral; • en lo referido a equidad, los problemas de resultados señalados son sensiblemente más críticos en los jóvenes de menor nivel socioeconómico, a ello se suman problemas focalizados de cobertura (en los jóvenes más pobres y zonas geográficas más alejadas). 185 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile c. Reforma educacional de la enseñanza media: aprendizajes de calidad para todos (1994– )4 A partir de este oscuro diagnóstico, la convicción a que arribó el gobierno es que la gravedad y profundidad de los problemas señalados exigían realizar una reforma profunda del nivel secundario de enseñanza (es decir, intervenciones en su estructura organizativa, curricular, evaluativa, conexiones externas y otros aspectos de nivel macro). Ello implicó, por lo tanto, la aplicación de herramientas político-legales. Complementariamente se estimó necesario antecederla de un conjunto de intervenciones. Éstas operarían dentro de los marcos institucionales vigentes y se concentrarían en modificar los procesos internos de los establecimientos (un programa de mejoramiento: MECE-Media), creando condiciones favorables para que las modificaciones que la reforma introdujese cayeran en “terreno fértil”. Al respecto, el programa de gobierno del presidente Frei señaló: “Se requiere una profunda reforma (de la enseñanza media) que readecue su organización y currículo a las características de un alumnado masivo y diversificado; que la ponga al día frente a los requerimientos formativos de la sociedad y el desarrollo y frente al avance del conocimiento científico y tecnológico; y que mejore la calidad de las experiencias educativas que proporcione y eleve sus niveles de equidad” (Concertación de partidos por la democracia, 1993). En consecuencia, el objetivo de la reforma de la enseñanza media es hacerla contemporánea con su sociedad, de la mejor calidad, y equitativa en sus resultados. Específicamente se busca: • mejorar en forma sustancial la calidad de la formación de los jóvenes, en términos de su relevancia para las personas y su calidad de vida, el crecimiento económico y la competitividad del país, y la democracia y las exigencias de un orden social integrado y participativo; 4 Ver: García-Huidobro y Cox, 1999; Bellei y Mena, 1998. 186 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público • mejorar también sustantivamente la equidad de los resultados de la educación media, de modo de establecer una efectiva igualdad de oportunidades y utilizar plenamente el capital de talento de cada generación; y • mejorar su eficiencia, disminuyendo en especial las tasas de deserción y asegurando tiempos de egreso oportunos de al menos un 75% para cada promoción (Ministro de Hacienda, 1994; Ministerio de Educación, 1994). Los medios contemplados para llevarla a cabo incluyen básicamente tres procesos de cambio: • la implementación de un Programa de Mejoramiento de la Calidad y la Equidad de la Educación Media (MECE-Media); • la ampliación del tiempo escolar disponible a través del funcionamiento en una jornada completa (Concha et al., 1999); y • la reforma del curriculum de la educación media (Cox, 1999). Estas estrategias se combinan complejamente, tanto en los momentos en que se despliegan, como en sus lógicas. El programa MECE-Media inaugura las transformaciones en 1994, enfocando su acción a mejorar los contextos (materiales y simbólicos) y procesos de enseñanza-aprendizaje: un “cambio interno” en los marcos pre-existentes. En un segundo momento (1997), y como una respuesta entre otras a la necesidad de mayor tiempo escolar generada por el propio MECE, la jornada completa expande los límites temporales de trabajo, pero también las condiciones de infraestructura y de convivencia. Así se posibilita una mayor apropiación del establecimiento por parte de profesores y alumnos. Finalmente, una vez que se han comenzado a 187 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile transformar significativamente los procesos y las condiciones de contexto, la reforma modifica la orientación sustantiva de la enseñanza media, a través de un nuevo curriculum nacional (1999): un “cambio de las reglas” de funcionamiento. Desde el punto de vista de los establecimientos, esta estrategia es gradual, no secuencial, es decir, los cambios se van entrelazando y comienzan a convivir, no se reemplazan. El MECE-Media extiende su acción hasta el año 2000, pero muchas de sus acciones se integran a la política regular del Ministerio de Educación y al funcionamiento “normal” de los liceos. La jornada completa se amplía gradualmente, hasta llegar a cubrir al conjunto de la matrícula probablemente en el año 2006 (inicialmente se fijó la meta para el 2002). La reforma curricular debe “completarse” en el 2002, año en que todos los alumnos de enseñanza media estarán siendo formados con los nuevos programas de estudio. Es al conjunto de estos cambios de recursos-proceso-tiempo-materia que llamamos reforma de la educación media. Programa MECE-Media (1994 – 2000)5 Los objetivos genéricos del programa MECE-Media son mejorar sustantivamente la calidad, equidad y eficiencia de las condiciones, procesos y resultados de la educación media en sus dos modalidades humanístico- científica (H-C) y técnico-profesional (T-P). El propósito central del programa es dinamizar y enriquecer lo que considera los procesos fundamentales que ocurren (o debieran ocurrir) al interior de los liceos. Prioritariamente, el proceso pedagógico, es decir, las actividades, relaciones y recursos que conforman los contextos de aprendizaje de los alumnos. Estratégicamente, el proceso de gestión, es decir, las formas organizativas, el manejo de los recursos humanos y materiales, y las relaciones de autoridad y toma de decisiones, que conforman el contexto institucional de la vida escolar. 5 La relación de los Programas de Mejoramiento con las demás políticas de desarrollo profesional docente de la reforma es analizada por I.Núñez en esta misma publicación. 188 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público Centralmente, el proceso de incorporación de la cultura juvenil, es decir, la consideración de elementos propios del mundo de los jóvenes (intereses, valoraciones y prácticas) como factores relevantes a tomar en cuenta en la vida escolar. Se trata de “poner al día” la educación secundaria e introducir en ella dispositivos de auto-actualización a fin de contar con liceos capaces de generar los contextos educativos adecuados para lograr aprendizajes de calidad en todos los jóvenes. Gráfico 1. Estrategia y componentes del programa MECE- Media Fuente: Elaboración propia Como se dijo, además de estos procesos de cambio situados al interior de los liceos, los marcos sustantivos y temporales en que funciona la educación secundaria fueron redefinidos drásticamente. El propio MECE-Media incluyó en su agenda la elaboración de los Objetivos Fundamentales y Contenidos Mínimos Obligatorios para todos los establecimientos del país: el nuevo marco curricular aumenta la pertinencia social de lo que se aprende y hace más 189 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile significativo en términos de la biografía de los jóvenes su paso por el liceo. Por otra parte, la posibilidad de poner en marcha un régimen de jornada escolar completa en los establecimientos amplía sensiblemente las fronteras de tiempo que constriñen el trabajo escolar. Esto posibilita el logro de más y mejores aprendizajes, especialmente en los sectores de mayor pobreza que no cuentan con un contexto familiar (en términos de apoyo efectivo y espacio) que complemente las actividades escolares. Es claro, sin embargo, que la potencialidad de ambas transformaciones – curriculum y tiempo – sólo se despliega en plenitud si los procesos de mejoramiento de las prácticas escolares, impulsados por el MECE-Media, tienen éxito. Es una pedagogía renovada la condición para que nuevos programas de estudio y más horas de clases deriven en aprendizajes de mayor calidad. Es decir, que la jornada completa no sea “más de lo mismo” ni los nuevos programas de estudio “letra muerta”, depende en buena medida de cuánto se consoliden las innovaciones en los procesos gatilladas por el MECE. Para lograr estos propósitos, el MECE-Media combina tres tipos de mecanismos de intervención a nivel de los liceos: • mejoramiento de los sistemas materiales que soportan la ocurrencia de los procesos pedagógicos; • acciones directas (en los establecimientos o sus actores) que intentan gatillar o mejorar los procesos referidos; • acciones indirectas que generan oportunidades de consolidación de las capacidades de autonomía de los liceos. Cada uno de estos mecanismos es puesto en juego por diversos componentes del programa los que, a través de efectos sinérgicos, debieran impactar sistémicamente en las unidades educativas sobre las que actúan. 190 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público Cuadro 1. Recursos financieros del programa MECE-Media por tipo de insumo * Sólo incluye liceos municipales. ** Incluye asistencia a seminarios y jornadas de encuentro y capacitación; materiales de discusión y apoyo directo a las actividades del programa; coordinación, asesoría y supervisión del MINEDUC; gastos para la elaboración del nuevo marco curricular de la Escuela Media. Fuente: Elaboración propia en base a información de: Ministerio de Educación, 1995. Para construir los procesos de mejoramiento y cambio que el MECE- Media promueve, se requiere un “piso mínimo” de recursos materiales que posibiliten a docentes y alumnos una pedagogía y unos procesos de aprendizaje renovados, a la vez que hagan visible en el liceo la riqueza del conocimiento. El programa garantiza a cada establecimiento de financiamiento público contar con dicha base de recursos, la que, sintéticamente, consiste en: • diversos mejoramientos a la infraestructura (incluyendo mobiliario); • una dotación a todos los establecimiento del país de libros de alta calidad para conformar una biblioteca escolar básica (que incluye la suscripción a diarios y revistas); 191 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile • modernos materiales didácticos que enriquecen el repertorio metodológico de los profesores, textos de estudio –con una concepción pedagógica y curricular renovada– para cada alumno y profesor (por primera vez el Estado entrega en el nivel secundario al universo de la matrícula del país); • y equipamiento computacional (con capacitación presencial, materiales de apoyo, software básico y asistencia técnica de universidades) que se trabaja bajo el principio no de aprender computación sino de aprender a través de la computación; • además, los establecimientos se conectan a una red nacional de comunicaciones, Enlaces, y, a partir de 1999, gracias al aporte de una empresa telefónica, todos los liceos cuentan con conexión gratuita a Internet. Las acciones directas sobre los liceos se organizan según los actores privilegiados –docentes, directivos y alumnos– de cada uno de los tres procesos más arriba señalados (proceso pedagógico, de gestión, incorporación de la cultura juvenil). Cada una de las tres líneas de acción directa se sostiene en una estrategia que combina a su vez tres elementos: instancias de capacitación presencial (mediante la asistencia a seminarios, jornadas y encuentros de intercambio), asesoría técnica de profesionales de los niveles descentralizados del MINEDUC (supervisores) y materiales de trabajo y auto-instrucción (videos, guías, módulos elaborados por el propio programa). Con el fin de dinamizar el proceso de cambio pedagógico, se instalan en cada establecimiento instancias regulares de trabajo colectivo docente: Grupos Profesionales de Trabajo (GPT). Para facilitar los GPT, el programa entrega un conjunto de materiales de trabajo que orientan las discusiones de los docentes, facilitan la asesoría presencial de supervisores de los Departamentos Provinciales de Educación previamente capacitados para ello (que conducen directamente los GPT en sus etapas iniciales) y capacitan directamente, a 192 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público través de jornadas de intercambio, a docentes de los establecimientos. En estos GPT (que debieran operar como parte de las actividades no lectivas para las que están contratados los docentes) se espera que los profesores revisen y evalúen críticamente su trabajo educativo. Además, que generen formas alternativas de docencia que, considerando las características particulares de sus jóvenes, sean efectivas para lograr los aprendizajes que se busca alcanzar, y entren en una dinámica permanente de diseño- implementación-evaluación-rediseño de sus prácticas pedagógicas. La propuesta de modernización de la gestión institucional de los liceos, que busca fortalecer el proceso de descentralización pedagógica, se orienta a lograr que cada comunidad educativa cuente con: • un modo de gestión institucional que permita y promueva la participación creativa de todos los actores de la comunidad escolar (centralmente profesores y alumnos); • un equipo de gestión que lidere en forma compartida y ejerza la autoridad de un modo legítimo en el establecimiento; • un proyecto educativo institucional que convoque el compromiso real de la comunidad de docentes, que permita coordinar y vincular las distintas iniciativas y proyectos del liceo en un todo organizado y planificado, y que oriente las acciones de desarrollo institucional y curricular. Para ello, se realiza una serie de jornadas de capacitación presencial con los directivos de los liceos, se les invita a participar en seminarios de intercambio profesional, se proporcionan materiales de trabajo para ser desarrollados en sus unidades educativas, y la asesoría de los supervisores ministeriales. Por último, mediante la apertura de Actividades Curriculares de Libre Elección (ACLE) para los alumnos se persigue un triple propósito. Primero, ocupar creativa y formativamente el tiempo libre de los jóvenes, aprovechando 193 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile la capacidad instalada del establecimiento en horarios en que no se desarrollan clases. Segundo, generar en los jóvenes un contexto motivacional de agrado e identificación con su establecimiento, de forma que se mejore su predisposición al aprendizaje. Por último, sensibilizar a los docentes con las características del mundo de los jóvenes de hoy, a fin de provocar un conocimiento y acercamiento que tome en cuenta de mejor forma esta realidad en su trabajo pedagógico. Las ACLE operan bajo la forma de talleres en diversas áreas de interés y potencialidad formativa para los jóvenes (medio ambiente, comunicación, artes, deportes). Los alumnos asisten a ellos voluntariamente y son cogestionadores protagónicos de los talleres, siendo asesorados para ello por uno o dos profesores coordinadores. El programa entrega materiales para los talleres, capacita y financia a los docentes, y promueve la conformación de redes de trabajo. Recuadro 1 ¿Qué significa “incorporar la cultura juvenil al liceo”? Lo que está a la base de la propuesta del MECE-Media de trabajo con jóvenes es un cambio cultural de proporciones. Éste, no siempre percibido en toda su magnitud por quienes están inmersos en la acción transformadora ni comprendido en toda su profundidad por quienes miran con relativa distancia al sistema escolar. El ACLE es una búsqueda, un ensayo para responder constructivamente a dos nuevas realidades del paisaje sociocultural chileno. Por una parte, la masificación de la educación media tiene repercusiones importantes en las dimensiones culturales y sociales de los liceos. Éste es un fenómeno extremadamente reciente, del que se toma conciencia como problema a mediados de la década de los ’80 y que sólo se asume programáticamente a mediados de los ’90. ¿Cuáles son las implicancias para el sistema escolar (curriculum, materiales, docentes, organización, etc.) de que una proporción significativa de sus alumnos sean los primeros miembros de su árbol genealógico en asistir al liceo? Para dar una sola imagen: la mayoría de los jóvenes que rindió la prueba SIMCE de evaluación de rendimiento de 2ª Medio en 1998, ya había 194 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público superado la escolaridad alcanzada por sus padres. El liceo debe asumir una realidad social distinta: sus alumnos no son ya el prototipo de joven de clase media ascendente con el que crecieron y, más importante aún, con el que se formaron los docentes. La educación media debe dar respuestas formativas pertinentes a una heterogeneidad social mucho mayor, actualizando la promesa del liceo de elite en contextos de democratización. Por otro lado, la emergencia de lo que se puede denominar una “cultura juvenil” es también un fenómeno reciente. Sólo a partir de los movimientos culturales (políticos, universitarios, musicales) de la década de los ’60 se puede decir que hizo su entrada a la escena pública “el joven”. Éste surgió como una categoría social y cultural específica, con preferencias, valores, prácticas y expectativas diferentes a las del mundo adulto. A partir de entonces, sociológicamente se tiene una alternativa a las teorías psicológicas del desarrollo evolutivo, que sólo han visto en la juventud un “ser en transición”. La juventud no es sólo un período de preparación, de maduración, de “adolescencia” de algo, una cuasi patología de la personalidad infantil que se abandona y adulta que se busca. A partir de entonces, el proceso de socialización de la juventud se vuelve problemático, crítico, porque deja de ser evidente que los jóvenes estén ansiosos por dejar de serlo e integrarse a los sistemas de convivencia y acción institucionalizados por los mayores. En la década de los ’90, en Chile se produjo una cristalización a gran escala de procesos de transformación que se venían gestando hacía tiempo en este sentido. La confluencia de medios de comunicación de masas y un mercado de consumo que se dirigen específicamente a satisfacer (y crear) los gustos de los jóvenes (tipo de música, vestimenta, programas televisivos y otros consumos) ha reforzado la distinción de sus preferencias, prácticas e identidad. El aumento de años de escolaridad, proporcionado por la expansión de la cobertura de la educación media, ha masificado un “privilegio” hasta hace poco reservado a los jóvenes de clase alta y algunos segmentos de clase media: alejar la edad en que debe someterse a las exigencias del mercado de trabajo. Éste es el contexto básico que permite el desarrollo de esos procesos de producción de la “cultura juvenil”. 195 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Reconocer la importancia de la cultura juvenil para el trabajo formativo de la educación, es asumir al mismo tiempo que los jóvenes populares entraron al liceo y que la juventud, en general, posee una densidad cultural propia. Es en este reconocimiento que puede aumentar la riqueza comunicativa de los intercambios entre profesores y alumnos, entendiendo que para la enseñanza efectiva es condición sine qua non que el docente tome en cuenta el mundo vital de los jóvenes e intente desde ahí “hacer sentido”. Como dijimos, la propuesta del MECE en general, y el ACLE en particular, es una respuesta progresista a los desafíos educativos planteados por la formación de todos los jóvenes, constituyéndose en una alternativa a las dos posturas que tradicionalmente ha asumido el sistema escolar ante la emergencia de la cultura juvenil como “un problema” en sus aulas. La respuesta “conservadora”, ante su decepción por no tener al frente los alumnos que espera, fortalece sus viejas prácticas y rigidiza sus antiguas normas, proclamando el imperativo de obedecerlas “para alcanzar la verdadera educación”. El resultado es el fracaso y la exclusión de las mayorías, el desencanto de una juventud que no se siente respetada, la reacción violenta de quienes no son reconocidos como legítimos por un sordo autoritarismo. La respuesta “paternalista”, por su parte, conmovida por lo inapropiada de la oferta del liceo para estos alumnos y por sus difíciles condiciones de vida (presente y sobre todo futura), claudica su labor formativa, “se hace amigo de los chiquillos”. Se les asimila usando su lenguaje y compartiendo sus prácticas, hace borrosos todos los límites y deroga los objetivos de aprendizaje “por demasiado exigentes para una juventud que no seguirá estudios superiores y se empleará en los niveles más bajos de la pirámide laboral”. El resultado es el mismo fracaso de las mayorías (por marginalizante) y el desprestigio del liceo. Con miras a consolidar estos procesos de cambio al interior de los establecimientos, el programa desarrolla un conjunto de acciones indirectas que fortalecen la autonomía de los liceos, cuya esencia es abrir oportunidades de ejercer las capacidades de los actores escolares. Estos nuevos mecanismos centran su eje en las propias comunidades educativas, 196 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público las que, de acuerdo con sus necesidades e intereses, deciden sobre el uso de recursos financieros, materiales y humanos. En primer lugar, la entrega de recursos para el aprendizaje (libros y materiales didácticos) sólo en una mínima fracción (20%) se hace definida por el MINEDUC. El resto opera mediante un novedoso proceso de demanda informada que sitúa la decisión respecto de qué se adquiere en los propios equipos de docentes de cada establecimiento. El programa entrega a los liceos catálogos de libros y materiales didácticos y un monto de recursos asociado al tamaño de la matrícula. Son los profesores, en sus GPT y coordinados por el equipo de gestión, los que definen el listado de productos a adquirir. Esta modalidad aumenta las probabilidades de uso de los recursos, en la medida en que sus usuarios estuvieron involucrados en la decisión de compra. En segundo lugar, el programa cuenta con un Fondo de Proyectos concursables al que los liceos acceden luego de un año de su ingreso al programa. Los profesores, en sus GPT, diseñan Proyectos de Mejoramiento Educativo, conocidos como PME, que apuntan a mejorar la calidad de los aprendizajes y la formación de sus alumnos, a través de iniciativas que modifican la forma y contenidos de la enseñanza. Los PME constituyen una poderosa herramienta de descentralización educativa. Apoyan la construcción de respuestas pedagógicas de los propios docentes para hacer frente a la diversidad social y cultural de sus alumnos, así como innovaciones metodológicas en las diversas áreas de la enseñanza. Los PME pueden tener una duración de 2 ó 3 años y su selección se basa fundamentalmente en la calidad técnica de la propuesta y, secundariamente, en el nivel socioeconómico de los estudiantes a que está dirigida. Por último, el MECE-Media ideó un mecanismo para satisfacer las necesidades de actualización de conocimientos y capacidades de los profesores y enriquecer los procesos escolares con el apoyo de saberes y 197 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile profesionales de otros campos. Dicho mecanismo permite a los equipos docentes contratar servicios de asistencia técnica externa (preferentemente universidades y, en menor medida, centros académicos y empresas de consultoría privadas). Las orientaciones fundamentales de esta línea de acción son: • que la asesoría esté centrada en los intereses, preocupaciones y necesidades particulares de una comunidad educativa, que precisa por tanto respuestas diferenciadas según el cliente y no un tratamiento estandarizado orientado más por los intereses del oferente; • que la asistencia técnica sea focalizada (en el tema e interlocutores), limitada en el tiempo y realizada preferentemente en el propio establecimiento, es decir, respuestas ágiles desarrolladas en el terreno; • que opere con los máximos niveles posibles de descentralización, generando un mercado específico: reglas del juego, información y supervisión general de la autoridad pública (MINEDUC), competencia, especialización, promoción de los oferentes (instituciones asesoras), y decisión final de contrato, intereses privilegiados y orientación del servicio radicados en los usuarios (liceos). Jornada escolar completa (1997 – 2006) Como se dijo, a partir de 1997 se inicia un cambio decisivo en la escala temporal en que trabajan profesores y alumnos, al suprimirse gradualmente el funcionamiento en “doble turno” (un grupo de alumnos en la mañana y otro en la tarde) e implementarse un régimen de jornada única extendida. Este cambio incluye tanto a educación básica como media. La tabla muestra los incrementos en tiempo semanal y anual, así como el porcentaje de aumento del valor de la subvención educacional. 198 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público Cuadro 2. Aumento de tiempo semanal y anual, y recursos de subvención, por jornada completa en educación media * Se refiere a “horas pedagógicas”, unidad de tiempo correspondiente a 45 minutos. Fuente: Ministerio de Educación, División de Planificación y Estudios. 2001. Como se ve, la jornada completa lleva al conjunto del sistema secundario a funcionar con 1.621 horas pedagógicas anuales. Esto implica aumentos proporcionales entre un 11 y un 27%, debido a que la modalidad vocacional ya contaba con tiempos mayores y a que en ambas (vocacional y general) los primeros dos grados estudiaban menos tiempo que los dos últimos. En términos concretos, este incremento significa, por ejemplo, que los alumnos de 1° y 2° medio de la modalidad general tendrán dos meses y medio adicionales de estudio anuales, acumulando en su ciclo secundario un año más de educación que sus pares formados en la jornada tradicional. El Cuadro 2 también muestra que los incrementos presupuestarios que se transfieren a los establecimientos son mayores que la simple proporcionalidad de horas adicionales de la jornada (entre un 6 y un 13% más). En la práctica, esto significa que los establecimientos cuentan con recursos no sólo para contratar por más tiempo a los docentes y el personal 199 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile en general: también pueden mejorar su equipamiento y otras condiciones para el trabajo escolar de los alumnos. Efectivamente, al pasar a funcionar en un sistema de jornada completa, la disponibilidad de materiales didácticos y otros espacios educativos se hace más necesaria. La política de jornada completa contempla recursos tanto para incorporarse a la subvención escolar como para realizar inversiones en infraestructura. En un primer momento (1997/98), se incorporaron todos los establecimientos que no requerían inversiones mayores en infraestructura, producto de una relativa sub-utilización de su capacidad (aproximadamente un 10% de la matrícula total de enseñanza media). A partir de ahí, los establecimientos (municipales o privados que reciben subvención estatal) presentan un proyecto de ampliación a un fondo público de recursos especialmente creado para los efectos, administrado regionalmente por el Ministerio de Educación (entre los años 1998 y 2000, se ha incorporado bajo esta modalidad aproximadamente un 10% de la matrícula total). En la actualidad, alrededor del 20% de la matrícula total de enseñanza media, es decir, un 25% de la matrícula subvencionada por el Estado, se encuentra estudiando en jornada completa. Las implicancias financieras de esta política son enormes. El costo total (básica y media) de expansión en infraestructura y equipamiento, específicamente ligado a la jornada completa (que se suma por tanto a las otras inversiones de la reforma), se calcula en poco más de 1.200 millones de dólares. A esto se suma el mayor costo de operación, producto del aumento del valor de la subvención escolar (con que se paga entre otros al personal docente adicional), que se incorpora regularmente al presupuesto nacional, estimado en un 34% (en enseñanza media es un poco más bajo, pues el aumento de horas es proporcionalmente menor). El uso del tiempo adicional con que cuentan los liceos es decidido por cada establecimiento. Para comenzar a funcionar en jornada completa, deben 200 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público presentar al Ministerio de Educación una planificación de uso del tiempo adicional. Ésta combina la extensión de horas a asignaturas del curriculum (Lengua y Matemática, fundamentalmente) con la creación de talleres de libre elección para los estudiantes (Deportes, Artes, etc.). Si esta programación es aprobada y el establecimiento cumple los requisitos de infraestructura (autónomamente o a través del fondo de inversión referido), al año escolar siguiente comienza a trabajar en jornada completa. Esta transformación se hace por lo general de una sola vez para todo el establecimiento, y no puede ser revertida con posterioridad. En términos efectivos, estas decisiones curriculares, tomadas por los establecimientos para incorporarse al sistema de jornada completa, constituyen el mayor proceso de descentralización curricular llevado a cabo en el país. 201 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile 4. Financiamiento de la educación media: concreción de la voluntad política Como hemos visto, las políticas educacionales en el nivel secundario de las últimas dos décadas combinan complejamente importantes líneas de continuidad estructural (en su gestión y modo de financiamiento) con sustantivas transformaciones educativas (en su orientación y procesos). Sin embargo, ambas (continuidades y transformaciones) deben ser vistas contra el telón de fondo de los recursos financieros con que ha funcionado el sector en el período. Son éstos los que definen, en buena medida, tanto sus posibilidades de mejoramiento como su prioridad política. Para comprender las características del gasto en educación, es preciso considerar las diferentes modalidades de administración y financiamiento existentes en el país en la enseñanza media. En primer lugar, los liceos municipales son de propiedad y administración pública. Fueron transferidos por el Ministerio de Educación a las Municipalidades en los años ’80 y, en el año 2000, congregaban el 48% de la matrícula del nivel secundario, atendiendo fundamentalmente a los sectores de clase media y baja. En segundo término, los establecimientos privados subvencionados incluyen tanto colegios de congregaciones religiosas o fundaciones, como de particulares o instituciones con fines de lucro (los primeros existentes desde hace décadas, los segundos creados a partir de la reforma introducida en los años ’80). Al año 2000, atendían a un 35% de la matrícula secundaria, siendo sus alumnos preferentemente de clase media o media-alta. Una tercera categoría de establecimientos (todos de enseñanza vocacional), siendo de propiedad estatal, fueron entregados para su administración a corporaciones empresariales durante los años ’80. Para el año 2000, cubrían el 7% del nivel secundario, siendo sus alumnos de clase media o baja. Finalmente, los colegios privados no subvencionados, tradicionalmente existentes en el país, educaban en el año 2000 al 10% de la matrícula secundaria, siendo sus alumnos exclusivamente 202 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público de clase alta. Es decir, el 52% de jóvenes chilenos se formaba en el 2000 en establecimientos administrados por privados. Gráfico 2. Distribución de la matrícula de enseñanza media según dependencia administrativa, 2000 Fuente: Ministerio de Educación, Departamento de Estudios. 2001. En términos de financiamiento, tanto los establecimientos municipales, como privados subvencionados y de corporaciones empresariales, reciben fondos del Estado, lo que constituye su principal (y en muchos casos exclusiva) fuente de recursos. Además, desde 1993, todos los establecimientos subvencionados pueden, respetando ciertas reglas de montos máximos, cobrar alguna mensualidad a las familias (aproximadamente un 20% de los alumnos de liceos municipales y un 80% de los privados subvencionados pagan una mensualidad). Las municipalidades también realizan transferencias de recursos a sus establecimientos. Por su parte, los colegios privados no subvencionados son financiados exclusivamente con cobros a las familias. Es decir, un 90% de los jóvenes chilenos estudia en establecimientos financiados por el Estado. A continuación se presenta la evolución en los últimos 20 años del gasto público destinado a la educación, lo que configura la base material en que se educa al 90% de jóvenes. 203 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Cuadro 3. Evolución del gasto público en educación según fuentes, en millones de pesos, años 1980 – 2000 Observaciones: Cifras de gasto efectivo neto. (a) Presupuesto ejecutado de cada año. Entre 1996 y 2000, incluye gasto en moneda extranjera. (b) Aportes de Municipalidades para operación e inversión. Las cifras correspondientes al período 1990-1997 fueron actualizadas según el Informe Analítico consolidado del Estado de la situación presupuestaria del Sector Municipal de cada año. 1999: Estimado (sobre la base del 90,57% del mismo informe). 2000:Estimado (sobre la base del 99,67% del mismo informe). (c) Inversión educacional realizada por el Ministerio del Interior a través del FNDR y el Fondo Social. Considera los balances presupuestarios del FNDR año 2000, excepto regiones V, VI, XI, XII, R.M., que corresponden al 95% de las asignaciones presupuestarias al 31 de diciembre de 2000. Fuente: Ministerio de Educación, Departamento de Estudios. Sobre la base de: MINEDUC, Balances Regionales, Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), Departamento Inversiones, Estadísticas de las finanzas públicas 1987-1996, Balances presupuestarios sectoriales; y MINEDUC, Estado de la situación presupuestaria del Sector Municipal. 204 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público La principal fuente de recursos del sistema escolar es el gasto público que realiza el gobierno central en educación (MINEDUC e Inversión, en el cuadro anterior). Durante la década de los ’90, éste creció ininterrumpida- mente, no sólo en términos absolutos, sino también con relación a los demás gastos gubernamentales y al producto interno bruto del país. Así, por ejemplo, el gasto en educación pasó de representar un quinto del total del gasto social a inicios de la década a constituir una cuarta parte a finales del período. Cuadro 4. Proporción del gasto público en educación sobre el PIB, el gasto social y el total del gobierno central, años 1990-1999 Observaciones: (a) Cifras provisorias del Banco Central. Fuente: Ministerio de Educación, Departamento de Estudios. 2001. Al gasto público que realiza el gobierno central, debe agregarse el aporte que realizan los municipios (gobierno local) a la educación. Así, el gasto público total en educación representaba en 1999 el 4,2% del Producto Interno Bruto (el aporte municipal fue ese año un 0,2% del PIB), siendo que en 1990 era sólo del 2,6% del PIB. Esto quiere decir que, en moneda del año 2000, el 205 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile gasto público pasó de 576.000 millones de pesos en 1990, a 1.605.000 millones de pesos en 2000. Es decir, los recursos públicos para educación se han prácticamente triplicado en el período. De los recursos que aportan los municipios a la educación (que constituyen cerca del 9% de su presupuesto anual), aproximadamente el 87% se destina a gastos de personal, el 10% a gastos de funcionamiento y el 2% a gastos de inversión. El propio Ministerio de Educación (MINEDUC, ver Cuadro 3.1) también destina una cantidad menor de recursos a inversión (0,23% en 2000). Al sumar a los recursos de “Inversión” consignados en el cuadro anterior, estos aportes municipales y del MINEDUC, el gasto público destinado a este ítem prácticamente se duplica. Como se mencionó, muchas familias financian la totalidad o una fracción de la educación de sus hijos. Estos recursos, unidos a aportes de empresas, constituyen el gasto privado en educación. Durante los ’90, especialmente en la segunda mitad de la década, estos recursos se incrementaron en forma importante, pasando de ser un 1,8% del PIB en 1990 a un 3,1% en 1998. En consecuencia, el gasto total que el país destina a la educación ha crecido significativamente: mientras que en 1990 representaba el 4,4% del PIB, en 1999 alcanzó aproximadamente el 7,3% del PIB. 206 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público Cuadro 5. Gasto total en educación (como porcentaje del PIB), 1990 – 1999 Notas: (a) Gasto público en educación considera el gasto del gobierno central más los aportes municipales a la educación. (b) Gasto privado 1999 es una estimación: se repite el gasto privado 1998. Por esto, gasto total 1999 es también estimado. Fuente: Ministerio de Educación, Departamento de Estudios. Sobre la base de: Gasto público: Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuesto y Subsecretaría de Desarrollo Regional, Estadísticas de las Finanzas Públicas 1989-1999, sobre la base de información de la Contraloría General de la República (aporte municipal). Gasto privado: estimación efectuada sobre la base de información del Banco Central, Departamento de Cuentas Nacionales. PIB: Banco Central de Chile. Las cifras correspondientes a los años 1998 y 1999 son provisorias. Los incrementos referidos de la década de los ’90 contrastan con la realidad de los años ’80, en que el gasto público en educación sufrió una drástica caída, pasando de 803.000 millones de pesos en 1981 (valor del año 2000), a 576.000 millones en 1990. La evolución del gasto público en educación es una señal inequívoca de la prioridad que el gobierno asigna al 207 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile sector. Ciertamente, éste se encuentra también afectado por las condiciones macroeconómicas del país, sin embargo, esta relación no es mecánica: las políticas públicas pueden otorgar a la educación una relativa independencia (a favor o en contra). Tal ha sido el caso de Chile en los últimos veinte años. En efecto, si se compara la evolución del crecimiento del gasto gubernamental en educación con el crecimiento del país, se aprecia que, a inicios de los años ’80, la crisis económica expresada en una disminución del Producto Interno Bruto afectó también fuertemente al gasto público educacional. A partir del año 1984, el país comenzó a recuperarse de la crisis, acumulando hasta 1990 siete años de crecimiento continuo del PIB (en torno al 6% anual). Sin embargo, esta mejor situación económica nacional no se tradujo en aumentos del gasto en educación. Muy por el contrario, éste continuó disminuyendo sistemáticamente por el resto del gobierno militar. A partir del año 1991, la situación se invierte totalmente. La aplicación de políticas educativas de mejoramiento de la calidad y la equidad, impulsadas por los gobiernos de la Concertación Democrática, se basa en un aumento constante del presupuesto público destinado a ellas, crecimiento incluso superior al del PIB. Finalmente, la prioridad asignada a la educación es puesta a prueba cuando, pese a tener el país un crecimiento negativo del PIB en 1999, el gasto público en educación continúa creciendo en alrededor del 8% anual. 208 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público Gráfico 3. Crecimiento del gasto del gobierno central en educación y crecimiento del PIB, 1980-2000 Fuente: elaboración propia, sobre la base de datos del Banco Central de Chile y del Ministerio de Educación, Departamento de Estudios. 2001. Estos mayores recursos públicos para educación han beneficiado a la enseñanza media. Durante la primera década del período, el gasto del gobierno central en este nivel no tuvo variaciones significativas, manteniéndose entre 1980 y 1991 en alrededor de 100.000 millones de pesos anuales (en moneda del año 2000). En la segunda mitad del período analizado, a partir de 1992, se produce un rápido y sostenido aumento de recursos públicos, siendo más que triplicados al superar en el año 2000 los 300.000 millones de pesos destinados a la educación secundaria. Un aumento tan importante de recursos podría estar asociado linealmente con un crecimiento de la matrícula, no dejando por tanto mucho espacio financiero para la implementación de programas de mejoramiento de la calidad de la enseñanza o de las condiciones de trabajo de los docentes que realizan dicha labor. Sin embargo, no es ésta la situación del caso chileno. Como se 209 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile muestra en el gráfico, durante toda la década de los ’80 la matrícula de educación media creció sostenidamente, acumulando un aumento del 34% entre 1981 y 1989. Dado que, como se dijo, los recursos asignados se mantuvieron relativamente constantes, el gasto público de educación por alumno secundario cayó durante la década hasta llegar en 1990 a disminuir en un 23% respecto a 1981. Durante los años ’90 la situación cambió de signo: la matrícula tuvo un período de decrecimiento en la primera mitad de la década, y de recuperación y crecimiento en la segunda mitad (en el año 2000, la matrícula del nivel es un 48% más alta que en 1981). Sin embargo, el aumento significativo de recursos ya mencionado permitió que el gasto público por alumno creciera durante toda la década, llegando en 2000 a ser un 119% más alto que en 1981. Gráfico 4. Evolución del gasto y matrícula de educación media, 1981 – 2000 Fuente: elaboración propia, sobre la base de datos del Ministerio de Educación, Departamento de Estudios. 2001. 210 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público En consecuencia, ni la disminución de recursos de los ’80 ni el aumento de los ’90 están asociados a la evolución de la matrícula de enseñanza media, sino a las prioridades presupuestarias y al tipo de políticas que se implementan en uno y otro período. De hecho, no sólo se evidencia un incremento sustantivo de los recursos que el Ministerio de Educación transfiere a los sostenedores (públicos o privados) bajo la forma de una subvención escolar por alumno. También han aumentado en los ’90 los recursos asignados a programas directos de mejoramiento e inversión en los establecimientos (como el MECE-Media) y a la asistencialidad escolar dirigida a los alumnos más pobres. El gráfico muestra la proporción que actualmente tienen estos tres tipos de gasto en el presupuesto del Ministerio de Educación canalizado hacia la enseñanza media. Gráfico 5. Estructura del gasto del Ministerio de Educación en enseñanza media, 2000 Fuente: Ministerio de Educación, Departamento de Estudios. 2001. A pesar de los significativos esfuerzos hechos por el Estado en los años ’90 para aumentar el presupuesto destinado a la educación pública, el sistema escolar chileno posee aún una desigualdad estructural en la disponibilidad de recursos, asociada al origen familiar de los alumnos. Una de las ventajas del sistema de financiamiento a través de una subvención asociada a la matrícula de cada establecimiento, es que iguala los recursos básicos con que son 211 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile educados todos los niños del sistema público de enseñanza. Sin embargo, como hemos visto, los liceos subvencionados poseen otras fuentes de recursos adicionales: cobros a las familias, aportes municipales y donaciones que empresas pueden hacer a un establecimiento determinado (para lo cual existe un estímulo tributario desde 1993). A su vez, los establecimientos de financia- miento exclusivamente familiar, al concentrar su matrícula en los sectores de más altos ingresos, captan recursos significativamente mayores que el resto del sistema escolar. El siguiente gráfico muestra una estimación hecha para la educación media (año 1998) que considera el conjunto de estos factores. Gráfico 6. Gasto por alumno en educación media según dependencia, 1998 Ref. Dólar 1998 = 460 pesos Fuente: elaboración propia, sobre la base de datos Ministerio de Educación, Departamento de Estudios. 2000. 212 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público En promedio, los liceos municipales educan a un joven con $354.988 (US$772) anuales, los establecimientos privados subvencionados por el Estado lo hacen con $481.995 (US$1.048) anuales en promedio (aproximadamente un tercio más) y los colegios privados sin subvención pública cuentan en promedio con $1.514.320 (US$3.292) por alumno al año (más de cuatro veces más que los municipales y 3 veces más que los privados subvencionados). Es decir, la estratificación de recursos con que funcionan los liceos sigue, aunque atenuada, a la estratificación social de los alumnos que a ellos asisten. En efecto, las diferencias producidas entre los liceos subvencionados por el Estado se deben a la desigual capacidad de pago de las familias que asisten a colegios municipales o particulares. Mientras el aporte familiar anual en los liceos municipales es, en promedio, de $3.774 (US$8), en los establecimientos privados subvencionados es de $58.025 (US$126). Así, para el sector municipal de educación media el aporte de las familias significa el 1% de su presupuesto, en tanto que en el sector privado subvencionado el 12% de sus recursos provienen de las familias. El sector privado subvencionado cuenta además con un importante flujo de donaciones empresariales (estimuladas por una ley especial que otorga facilidades tributarias para el efecto), las que en total significan un 4% de su presupuesto. En el sector municipal estas donaciones son prácticamente inexistentes. Finalmente, la subvención pública por alumno también reconoce algunas diferencias entre los liceos, asociadas a las modalidades de enseñanza que éstos imparten. Los costos de formar a un alumno son distintos si se trata de una enseñanza general o vocacional. Aún dentro de ésta última, dependiendo de qué rama de la producción se trate, los valores que el Estado paga a los sostenedores educacionales varían como indica el siguiente cuadro (como se sabe, independiente de si se trata de liceos municipales o privados). 213 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Cuadro 6. Subvención mensual por alumno según modalidad de enseñanza y tipo de jornada (en pesos y US$), Febrero de 2001 Ref. US$ 2001 = 635 pesos Fuente: Ministerio de Educación, División de Planificación y Presupuesto. 2001. 214 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público 5. La masificación de la educación media: acceso, progreso, deserción y egreso a. Acceso6 Como se vio, aunque por orientaciones y objetivos diferentes, las políticas educativas de las dos últimas décadas no definieron la expansión de la enseñanza media como una de sus prioridades. Impulsado por una concepción elitista y segmentadora sobre la educación post-primaria, el régimen militar definió la modalidad general (“humanístico-científica” en Chile) como “de excepción”, con un restrictivo carácter preuniversitario. La modalidad vocacional (“técnico-profesional” en Chile), a su vez, fue vista como poco más que una capacitación laboral de un obrero semicalificado, cuya matrícula debía ser regulada por las necesidades directas de la empresa. Los gobiernos de la Concertación Democrática basaron sus políticas sobre el sistema escolar en el diagnóstico de que los niveles de cobertura existentes eran adecuados para el país y que la prioridad debía ser aumentar los aprendizajes. Por ello se abocaron al mejoramiento de sus condiciones y procesos. Sin embargo, respecto al acceso, el sistema escolar tuvo una evolución no prevista por ninguna de estas perspectivas. El siguiente gráfico presenta la matrícula del nivel secundario desde 1936 hasta la actualidad. 6 El impacto que este proceso tuvo en términos de la necesidad de ampliar el cuerpo docente es analizado por I. Núñez en esta misma publicación. 215 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Gráfico 7. Evolución histórica de la matrícula de enseñanza media, 1936 – 2000 Fuentes: (1) Años 1936 – 1980: PIIE, 1984. (2) Años 1981 – 2000: Ministerio de Educación, Departamento de Estudios. 2001. A lo largo del siglo XX, es posible distinguir cuatro períodos. En una primera fase, que va desde comienzos de siglo hasta mediados de los años ’60, la matrícula crece constantemente pero a un ritmo muy lento (pasando, en 30 años, de aproximadamente 25.000 a 150.000 alumnos). A mediados de los ’60, comienza un proceso de expansión acelerada que se extenderá sin interrupciones por dos décadas y media (en esos 25 años, la matrícula aumentó de 150.000 a 750.000). En un tercer momento, entre 1989 y 1993, por primera vez en su historia la matrícula de enseñanza media no sólo rompe su tendencia al crecimiento, sino que disminuye significativamente (en 4 años perdió 100.000 216 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público alumnos)7. Por último, a partir de 1994 la educación secundaria retoma un acelerado impulso expansivo, el que se mantiene hasta la fecha (en 7 años aumentó su matrícula en poco más de 150.000 jóvenes). Por su parte, la modalidad vocacional tenía una participación muy marginal en la matrícula del nivel pero, a partir de la década del ’50 y con más fuerza desde finales de los ’60, ha ido paulatinamente aumentando su presencia, hasta situarse en poco más del 40% de la matrícula total. Puede concluirse que el crecimiento de la matrícula se ha hecho, aunque con magnitudes variables según el período, con la expansión tanto de la enseñanza vocacional como general8. El crecimiento poblacional explica una parte de este aumento de matrícula, pero no todo. De hecho, como muestra el siguiente gráfico, aun en las décadas de crecimiento moderado, la cobertura del sistema escolar creció respecto de la población del grupo de edad correspondiente. Mientras en 1935, sólo el 5% asistía a la enseñanza media, en 1965 la cobertura había subido a casi el 20%. Pero fue en el período de expansión acelerada que la cobertura de enseñanza secundaria creció significativamente. Pasó de beneficiar a alrededor de un quinto de los jóvenes, a cubrir a cuatro quintos de ellos, transformándose de una educación de elite a una de masas. Posteriormente, la depresión de inicios de los ’90 hizo perder alrededor de 7 puntos porcentuales, pero la recuperación posterior acumula un aumento del 10% sobre el total. 7 No existen estudios para explicar esta baja de matrícula. Dos hipótesis podrían plantearse a este respecto. Como se analizará más adelante, en este período hay una alta deserción en educación secundaria, que coincide con una época de expansión de las oportunidades laborales para los jóvenes (incluso con programas masivos de capacitación laboral para jóvenes, orientados a insertarles rápidamente en el mundo del trabajo). Por otra parte, probablemente se exprese en el nivel secundario un efecto “retrasado” de la menor matrícula en educación básica en los años anteriores: entre 1974 y 1989 la matrícula de enseñanza básica disminuyó en 345.000 niños (sólo entre 1981 y 1989, la matrícula total de enseñanza básica cayó en poco más de 150.000 alumnos). 8 La brusca caída de la educación vocacional en los años ’80 y el simultáneo crecimiento de la modalidad general no obedecen a transformaciones del patrón de relaciones de la matrícula, sino a que durante esa década se cambió el sistema de registro de los estudiantes, clasificando como “general” a los alumnos de los primeros 2 años de la enseñanza “vocacional”, por encontrarse cursando un subciclo de formación común a ambas modalidades. Si se excluye esa década, se ve que la progresión, aunque favorece levemente a la enseñanza vocacional, tiene más continuidad que ruptura. 217 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Gráfico 8. Evolución histórica de la cobertura de enseñanza media (en porcentajes), 1935 – 2000 Nota: la discontinuidad de la información y el leve desajuste entre ambas series se deben a que trabajan con tramos de edad diferentes: 15 a 19 años la primera y 14 a 17 años la segunda. Fuentes: (1) Años 1935 – 1980: PIIE. 1984. (2) Años 1981 – 2000: Ministerio de Educación, Departamento de Estudios. 2001. Es decir, contra la voluntad de las autoridades de la época, la educación media continuó su fuerte expansión en los años ’80. Esto sólo fue posible, a nuestro juicio, por dos razones fundamentales. En primer término, la reforma educacional de los años ’60 gatilló un proceso social de apropiación y demanda de un liceo al alcance de las mayorías. Su arraigo en la población – en sus expectativas, su valoración y su interés – no sólo le imprimió un gran dinamismo, sino que le hizo independiente de las políticas. Así, la experiencia liceana pasó a formar parte del capital social y cultural de la clase media, y 218 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público de la demanda de la clase baja. En segundo lugar, influyó el sistema de financia- miento vía subvención a la demanda y de gestión descentralizada, con fuerte presencia de agentes privados (sistema creado por las mismas autoridades que no promovieron la expansión). En la práctica, sitúa las decisiones de crecimiento a escala local (en la relación entre sostenedores y familias) y reduce a las autoridades educacionales a jugar un rol de simples “pagadoras de un servicio ya prestado”. No existía (porque no se requería) un proceso de planificación central, sobre la base de presupuestos y cupos predefinidos. En otras palabras, las transformaciones del régimen militar en la gestión educativa crearon un espacio para que los actores jugaran un juego sobre la base de sus intereses, sin que necesariamente coincidieran con los de las autoridades. De hecho, como se vio antes, durante esa década el gobierno no aumentó el presupuesto para educación media, haciendo disminuir sistemáticamente el gasto por alumno. Por otra parte, al comenzar los ’90, precisamente cuando las autoridades recién asumidas descartaban la expansión de la educación secundaria como un objetivo inmediato, la matrícula sufrió una inédita disminución. Posteriormente, el MECE-Media no contuvo líneas de acción directamente enfocadas a aumentar cobertura. De todas maneras, la hipótesis de que aumentar la valoración social por la educación (equipando mejor a los liceos, haciéndolos más atractivos y abiertos) generaría mayor adhesión en los jóvenes y aumentaría la retención escolar, resultó confirmada en la práctica. Profundizando en la década de los ’90, pese a que a comienzos de ella ya se había alcanzado un nivel de cobertura alto (más de tres cuartas partes de los jóvenes asistía a la educación media), las cifras muestran claramente la existencia de dos etapas. En la primera mitad, entre los años 1989 y 1993, se produce una rápida pérdida de matrícula que deriva en una baja sistemática de la cobertura. A esta tendencia negativa le sigue una también acelerada recuperación entre los años 1994 y 2000, que no sólo alcanza los niveles de 1989, sino que los supera. Este segundo período coincide con la aplicación de la reforma en la enseñanza media. 219 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Ahora bien, si se analiza esta década según el nivel de ingresos de las familias de los jóvenes, queda claro que aún las oportunidades educativas al nivel medio están desigualmente distribuidas. En efecto, la cobertura de educación media sigue a la estratificación de las familias: mientras es prácticamente universal para los dos quintiles de mayores ingresos de la población, alrededor de un quinto de los jóvenes de las familias más pobres están fuera del sistema escolar. El cuadro muestra además que durante la década de los ’90 la expansión ha beneficiado secuencialmente a los quintiles IV, III, II y I, respectivamente. Es decir, mientras los niveles medios y medio- altos aumentaron su cobertura significativamente en el primer período, los sectores bajos sólo lo comenzaron a hacer tardíamente en la segunda fase. Gráfico 9. Evolución de la cobertura según quintil de ingresos, 1990 – 2000 Fuente: MIDEPLAN. Encuestas CASEN 1990, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000. 220 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público Estas desigualdades se distribuyen también diferencialmente según la ubicación geográfica: casi 15 puntos porcentuales separan a las zonas urbanas de las rurales. Sin embargo, son éstas últimas las que han tenido la expansión más notoria en los ’90, descontando a menos de la mitad la diferencia inicial que les separa de las ciudades. Como se sabe, la combinación de estas características de desigualdad social y geográfica agrava aún más las diferencias al interior de la juventud chilena. Cuadro 7. Cobertura en educación media por zona de residencia, urbana – rural (en porcentajes), 1990 y 2000 Fuente: MIDEPLAN, Encuesta CASEN 1990 y 2000. La combinación de una expansión reciente, con desigualdades marcadas según el origen social de los jóvenes, configura un perfil estructural de desiguales oportunidades educativas según el nivel socioeconómico al que se pertenece. Como se muestra en el gráfico, los grupos más pobres han aumentado durante el siglo XX su participación en la educación pero, en la medida en que este proceso de expansión escolar ha beneficiado también a los grupos de más altos ingresos, las desigualdades se han mantenido relativamente constantes entre las generaciones, cambiando simplemente de “piso”. Los jóvenes pobres de hoy aún no alcanzan en promedio los niveles de escolaridad de los jóvenes ricos de hace medio siglo. 221 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Gráfico 10. Años promedio de escolaridad por tramos etáreos según quintil de ingresos, 1998 Fuente: MIDEPLAN, Encuesta CASEN 1998. b. Progreso Las tasas de repitencia tuvieron durante los ’80 un comportamiento errático: aunque en un principio disminuyeron levemente, luego volvieron a subir. Durante los ’90, el porcentaje de jóvenes que anualmente reprueban en los liceos (“repiten curso”) se había mantenido como promedio en alrededor del 12% de los alumnos, siendo promovidos de un año a otro aproximadamente un 80% de los jóvenes solamente. A partir de la segunda mitad de la década (también coincidente con el inicio de la reforma) ha comenzado una mejoría en este sentido, logrando por primera vez bajar la repetición en los liceos a 222 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público niveles claramente inferiores al 10%. En Chile, a finales de la década de los ’90 repiten la mitad de jóvenes que a comienzos de ella. Debe tenerse en cuenta además que estos mayores porcentajes de aprobación son sobre una base de cobertura más amplia. Gráfico 11. Evolución de la repitencia en enseñanza media (en porcentajes), 1981 – 2000 Fuente: Ministerio de Educación, Departamento de Estudios. 2001. Sin duda, aún es preciso sostener el descenso que muestra la repitencia en los años de aplicación de la reforma. La evaluación externa del MECE- Media constató el impacto que éste tuvo en los primeros liceos del programa (cuyos alumnos corresponden además a la mitad de menores ingresos del país), en términos de disminuir la repitencia escolar más aceleradamente que los liceos no participantes (CIDE, 1999). Con todo, la distancia que separa a los establecimientos municipales de los privados es aún significativa, aunque con diferentes magnitudes, tanto en educación básica como media. 223 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Gráfico 12. Reprobación según dependencia y nivel (en porcentajes), 1999 Fuente: Ministerio de Educación, 2000. c. Deserción9 En Chile, prácticamente todos los niños ingresan en algún momento a la educación básica, por lo que la ausencia de ciclos escolares completos siempre supone un caso de deserción. Se estima que durante la década de los ’90, en promedio, anualmente un 3% de los alumnos de enseñanza básica desertaron, esto implica cantidades fluctuantes entre 50.000 y 90.000 niños cada año. Como se sabe, el problema se agudiza durante la educación media: según los mismos 9 Una explicación detallada de este indicador y una excelente discusión sobre su relación con los otros referidos a la misma problemática se encuentran en (Ministerio de Educación, 2000). La información sobre “cobertura” y su complemento, los “no incorporados” al sistema escolar, se basa en la fijación de rangos etáreos rígidos, que son la expresión del “deber ser” de la carrera escolar de los alumnos, muchos de los cuales están lejos de recorrerla. Además esta información es “ciega” respecto de cuándo la persona abandonó el sistema educativo. El indicador de “abandono” o “retiro” muchas veces confunde niños que se han trasladado de establecimiento con aquellos que efectivamente han dejado de estudiar. De estos últimos, sólo hace referencia a quienes dejan la escuela durante el año escolar (y no de un año a otro) y no sabe si dicho retiro es permanente o sólo temporal. Recientemente, el Ministerio de Educación de Chile ha logrado elaborar y calcular un indicador de “deserción escolar” que supera muchas de estas falencias, aunque obviamente contiene algunos supuestos que limitan su aplicación. 224 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público cálculos, en los ’90, en promedio 1 de cada 10 jóvenes anualmente desertó del liceo, es decir, cada año entre 70.000 y 90.000 interrumpieron su educación secundaria. Sólo en la segunda mitad de la década esta situación comienza a revertirse. En efecto, las estimaciones de deserción más exactas que se tienen muestran una baja persistente en los últimos años. Es a partir de la implemen- tación de la reforma en el sistema escolar que los alumnos han comenzado a abandonar menos su enseñanza secundaria10. Gráfico 13. Evolución de la deserción escolar según niveles (en porcentajes), 1991 – 1999 Fuente: Ministerio de Educación. 2000. Estimaciones de deserción en educación media. Departamento de Estudios. 10 Aunque no existe un estudio sobre el punto, es razonable pensar que esta disminución de la deserción de los jóvenes se debe en buena medida a la aplicación de la reforma en la educación media. Pese a que no contenía estrategias específicas referidas a la retención escolar, un mejoramiento de la oferta del liceo hace a éste más atractivo para los jóvenes y más costosa la decisión de abandonarlo. Esta afirmación no quiere argumentar que las políticas de mejoramiento de la educación media sean el factor exclusivo para explicar el aumento de la retención y la cobertura. Probablemente estos índices se relacionen también significativamente con los procesos de expansión o constricción del mercado laboral para los jóvenes. En efecto, el estancamiento en los índices de cobertura secundaria han coincido con la inexistencia de políticas de mejoramiento de los liceos y momentos de apertura del mercado laboral para los jóvenes. A su vez, el aumento de cobertura en educación media ha coincidido con el inicio de la reforma en este nivel y con un período de restricción del empleo juvenil. 225 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Estos niveles de deserción no afectan a todos por igual. Si se compara la probabilidad de que un joven alcance determinados umbrales escolares según el quintil de ingreso del hogar al que pertenece, queda en evidencia que la inequidad adscrita en Chile es aún de gran magnitud. La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) ha realizado algunas estimaciones al respecto. Según sus datos, completan 8 años de escolaridad el 100% de los niños del quintil V y, en el otro extremo, el 75% de los niños del quintil I. A los 12 años de escolaridad, llegan el 90% de los niños del quintil V y sólo el 40% de los del quintil I. Por último, es casi nulo (menor al 1%) el porcentaje de niños del quintil I que alcanza los 15 años de escolaridad, mientras que en quintil V, el más rico, el 40 % de los niños logra esa meta. Gráfico 14. Chile: Probabilidad de que jóvenes de 20 a 24 años logren ciertos umbrales educativos, por quintil de ingresos (en porcentajes) Fuente: CEPAL, 1997. 226 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público Perfil de los jóvenes desertores11 Según la encuesta CASEN, en 1998 en Chile alrededor de 140.000 jóvenes entre 14 y 17 años se encontraban fuera del sistema escolar. Las condiciones económicas de los hogares a que pertenecen dichos jóvenes están marcadas por la pobreza. El ingreso mensual promedio del hogar de los jóvenes incorporados al liceo es de $450.434, casi el doble del hogar de los jóvenes que están fuera del sistema escolar, que sólo alcanza a $234.889. Esto implica que el 72,7% de los jóvenes no incorporados a la educación (100.000 aproximadamente) pertenece a los quintiles I y II (40% más pobre) de la población. Son las condiciones de pobreza las que hacen más probable el abandono escolar. Cuando la situación de pobreza económica se une a la falta de capital educativo, dichas probabilidades de deserción aumentan en gran medida. Mientras la escolaridad promedio de los jefes de hogar donde viven los jóvenes desertores es de 5,9 años (menos que educación básica), sus pares que permanecen asistiendo a la educación viven en hogares cuyos jefes tienen 9,3 años de estudio en promedio (educación media incompleta). Aunque, como se señaló antes, proporcionalmente los jóvenes que viven en zonas rurales tienen menos acceso a la educación media que sus pares urbanos, en términos absolutos más de dos tercios de quienes no asisten a la educación secundaria son jóvenes que viven en áreas urbanas. Geográficamente, a lo largo del país, los jóvenes que están fuera del sistema educativo se distribuyen de manera muy desigual: 1 de cada 3 se encuentra 11 Esta sección se basa fundamentalmente en la información entregada por la encuesta CASEN ’98, referida a la población de 14 a 17 años no incorporada al sistema escolar. Aunque no se refiere estrictamente a “desertores”, por las características de cobertura de la educación básica en Chile podemos asumirlos como tales. Sin embargo, esto no quiere decir necesariamente que hayan desertado de la enseñanza media (pudieron hacerlo en la básica), ni que estén incluidos todos los desertores de la educación media (hay jóvenes de más de 17 años que la abandonan). 227 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile en la región metropolitana, y también 1 de cada 3 vive en las regiones novena y décima, es decir, sólo estas tres regiones concentran dos terceras partes de la deserción juvenil. La incidencia de las regiones extremas en la población de desertores es muy baja. La composición de género de la población juvenil fuera del sistema escolar es muy equilibrada entre ambos sexos, afectando levemente más a los hombres (53%) que a las mujeres (47%). Sin embargo, como se verá en la próxima sección, bajo esta homogeneidad en la magnitud del problema, se encuentran enormes diferencias en los motivos que llevan al abandono escolar de niños y niñas. Finalmente, si se considera su experiencia escolar previa, los desertores también poseen características distintivas. Un estudio reciente, con una metodología semi-experimental, identificó algunos factores de riesgo en la propia trayectoria escolar de los desertores, comparados con jóvenes de sus mismas características socioeconómicas (compañeros de curso) que permanecen estudiando. Los alumnos que abandonaron poseen más bajas calificaciones, niveles de atraso escolar mayores (el 64% de los desertores tenía algún nivel de rezago, en comparación con el 39% de los no desertores) y niveles de asistencia a clases inferiores (el porcentaje de asistencia previa entre los desertores era del 66%, versus el 92% de asistencia de sus pares) (Marshall y Correa, 2001). Como se ve, en la deserción escolar influyen múltiples componentes que, si bien se asocian con mayores niveles de pobreza familiar, combinan elementos culturales, individuales y situacionales, dando al fenómeno una complejidad mayor que la aparente. Cuando un joven deja su liceo, casi siempre concurren simultáneamente factores de “expulsión” del sistema escolar y de “atracción” de otros campos, en un marco de necesidades económicas. Estas últimas, aunque mantienen su preeminencia como “causa directa” de la deserción entre los jóvenes, son matizadas por factores de índole más cultural 228 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público (labores domésticas, conformación de familia) y unas motivaciones emergentes de incipiente caracterización (desinterés por el estudio, problemas en el liceo, búsqueda de consumo, UNICEF 2000). En cuanto a los motivos de las inasistencias, los problemas estrictamente económicos (“está trabajando o buscando trabajo”, “dificultad económica”) son la explicación más importante de los hombres (46%) y la segunda en preponderancia entre las mujeres (28%). A su vez, las enfermedades o la necesidad de establecimientos especiales son presentados como problemas para ambos géneros, aunque poco significativos. La inaccesibilidad a los establecimientos escolares (“no hay cupo”, “no hay establecimiento cerca” o “problemas de movilización”) abarca menos de 5% de los casos. Los factores de abandono escolar más influyentes entre estas últimas se podrían denominar “socioculturales” (“maternidad o embarazo”, “ayuda en la casa”, “problemas familiares”): poco más del 40% de los casos. Finalmente, en ambos géneros, la deserción escolar está también asociada de un modo importante a factores estrictamente escolares (“problemas de rendimiento escolar o conducta”, “repitencia”): 1 de cada 3 hombres y casi 1 de cada 5 mujeres se encuentra en esta situación. Esta lógica descriptiva de “explicar” el abandono escolar por la competencia de uno u otro factor aislado no se debe considerar más que como un ejercicio estadístico para iluminar una situación, como se dijo, mucho más compleja. En rigor, la pertenencia mayoritaria a familias que viven en condiciones de pobreza constituye el contexto dominante. En él se ponen en juego las demás situaciones personales, plasmadas en la calidad de las trayectorias escolares previas o el embarazo temprano, o la presión coyuntural por insertarse precozmente al mercado laboral. Dicho de otra manera, es la situación de pobreza la que hace que una experiencia escolar dificultosa o un embarazo se transformen en deserción pero, de no existir éstos, la sola pobreza no sería causa suficiente para dejar el liceo. 229 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Desde el punto de vista educativo, la tradicional inadecuación de la educación media –sólo recientemente abordada– alcanza a las formas organizativas, las prácticas pedagógicas, la forma de convivencia, normatividad y disciplina escolar, la falta de atención a la diversidad de intereses y vocaciones, etc. que no asumen la realidad vital y la especificidad cultural de los jóvenes de hoy. Es sabido, por ejemplo, que la reprobación hace más dificultosa la permanencia en el sistema escolar, toda vez que alarga significativamente la extensión de los ciclos educativos, cuestión importante para quienes viven en condiciones de pobreza. d. Egreso La relación entre la repitencia y la deserción determina los niveles de “éxito” que el sistema educativo tiene, en cuanto a su capacidad de hacer transitar a sus alumnos por el ciclo escolar. En los últimos 20 años, la educación media chilena no ha mejorado su tasa de éxito oportuno, es decir, la proporción de alumnos que cursa el ciclo completo sin reprobar ningún grado (entre el 40 y el 50% de cada cohorte ha egresado en el tiempo mínimo previsto). Tampoco ha variado sistemáticamente la fracción de alumnos que logra egresar del ciclo, pese a haber experimentado alguna repitencia (“éxito con atraso”): se ha mantenido en alrededor del 20% de cada cohorte. Finalmente, aproximadamente 1 de cada 3 jóvenes que comenzó su educación media no la concluyó, en las últimas dos décadas. Ciertamente, aunque estas tasas no varíen significativamente en el período, al ser sobre una base mayor de alumnado (por los aumentos de cobertura antes analizados), la proporción de jóvenes del total del país que concluye su educación secundaria ha aumentado sistemáticamente. Sin embargo, como consecuencia de la disminución reciente en los niveles de repitencia y deserción antes mencionados, estas tasas de egreso debieran comenzar a mejorar en un plazo breve, cuando estas cohortes de alumnos cumplan su ciclo escolar. En consecuencia, estas nuevas generaciones 230 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público mejorarán la estructura de niveles educativos que actualmente posee la población nacional, en la que menos de la mitad de los habitantes (46%) alcanzó a concluir el nivel de educación secundaria. Gráfico 15. Nivel educacional de la población de 20 y más años Fuente: MIDEPLAN, Encuesta CASEN 2000. 231 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile 6. El mejoramiento de la educación media: condiciones, participación, pedagogía y aprendizaje a. Condiciones para los procesos de enseñanza La reforma ha hecho un esfuerzo prioritario por equipar a los establecimientos con las condiciones materiales necesarias para realizar los procesos educativos que de ellos se espera. El compromiso adquirido fue sacar a los liceos de la precariedad en que operaban, para llevarlos al menos a un nivel de “dignidad”, acorde con su alta misión. Incluso más allá de este “piso mínimo”, se ha incorporado a los establecimientos materiales y tecnología de vanguardia, a fin de asegurar a los jóvenes un conocimiento básico y una apropiación de las fronteras del mundo de hoy. Se incorporaron las nuevas tecnologías informáticas, se modernizó la tradicional biblioteca, dando acceso a diarios y revistas al mismo tiempo que entregando textos de estudio a los alumnos, y se dio oportunidades a los docentes para crear sus proyectos, pero también para recibir los conocimientos de agentes externos. El MECE- Media ha enriquecido sustancialmente las herramientas que tienen a disposición profesores y jóvenes. Motivado por este proceso de reforma, en 1995 fueron incorporados los primeros 62 liceos a la red informática ENLACES. En la actualidad, los liceos incorporados a dicha red atienden a más del 98% de la matrícula de educación media subvencionada por el Estado. Esto no sólo posibilita una revolución pedagógica, al permitir nuevos y desafiantes procesos de aprendizaje: constituye en sí mismo un factor de decisiva democratización al poner en manos de las mayorías la punta del conocimiento y la tecnología del mundo contemporáneo, privilegio reservado sólo a unos pocos hasta mediados de la presente década. 232 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público Comenzando con la cohorte de alumnos ingresados en 1997, en el año 2000 se alcanzó una cobertura total de textos de estudio en Lengua y Matemática, desde 1° a 4° Medio (además de una cobertura total en textos de Inglés para 1° y 2° Medio). Entre los años 1997 y 2000, se entregaron más de 4 millones de textos escolares a los jóvenes de educación media (el profesor respectivo también recibe un texto, especialmente diseñado, que contiene diferentes y novedosas posibilidades metodológicas para trabajar con sus estudiantes). Los textos son una importante fuente de referencia para los estudiantes, además de constituir en muchos casos el único material bibliográfico existente en sus hogares. Por esto, como se dijo, por primera vez el Estado se ha comprometido a garantizar su acceso a todos los jóvenes del país. Hoy día cada liceo del país cuenta con un centro de recursos para el aprendizaje, versión contemporánea de la biblioteca escolar. A las colecciones de libros se han agregado una enorme variedad de materiales didácticos, softwares, videos, diarios y revistas, para hacer de estos centros espacios de enriquecimiento cultural de los jóvenes. Mientras mayor es la pobreza económica y cultural de las familias de los jóvenes, más significativo es el efecto compensatorio que estos recursos, físicos y simbólicos, tienen para ellos. El impacto de estas inversiones, que en promedio alcanzan los 27.000 dólares por liceo, se aprecia claramente en la opinión de los propios alumnos sobre la existencia y suficiencia de los diferentes recursos de aprendizaje en su establecimiento. En este caso, se trata de estudiantes que ya se encuentran asistiendo al sistema de jornada completa, modalidad que hace más necesaria la existencia de estos recursos y también más probable su uso. Según el informe final de la “Evaluación de la Jornada Escolar Completa” realizada por la Universidad Católica en 2001, los jóvenes consultados consideran con niveles de suficiencia del 75% el equipamiento para el almuerzo (ej: cocina, ollas, lozas y servicios), del 71% el mobiliario de clases (mesas o pupitres, sillas, etc.) y del 64% los textos de clases y/o el material didáctico. Entre los ítems con menores valores, el equipamiento deportivo es suficiente para el 233 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile 45% de los encuestados, mientras que el equipamiento de laboratorios y talleres alcanza un nivel de suficiencia de sólo el 38%. Los docentes también han sido apoyados para implementar sus propias innovaciones. A través de un fondo concursable del programa MECE-Media, el 65% de los liceos del país (1.108 establecimientos) ha ejecutado o se encuentra desarrollando PME, orientados a aumentar los niveles de aprendizaje de los jóvenes, a través de un cambio en las metodologías de trabajo de los profesores. El monto promedio de cada PME es de 10.700 dólares. Por su parte, los liceos han contratado alrededor de 1.000 servicios de consultoría de asistencia técnica educativa (en promedio, cada liceo cuenta con aproximadamente 3.500 dólares para este fin). Ésta permite a los profesores recibir una asesoría in situ para enfrentar de mejor manera los procesos de cambio que se están implementando. La revolución cultural que significa que los liceos contraten asesores (especialmente de las universidades) para trabajar en asuntos concretos de su labor educativa, implica un cambio no sólo para los docentes, sino también un fuerte proceso de aprendizaje para los propios consultores (la mayoría de ellos académicos formadores de profesores). Finalmente, hasta inicios de los ’90, la asistencialidad escolar en enseñanza media era muy precaria: de hecho, no existía en ese nivel el “programa de alimentación escolar”, la más importante política social en educación. En la actualidad, según los datos de la encuesta CASEN 2000, un 29% de los alumnos de 14 a 17 años reciben alimentación escolar gratuita del Ministerio de Educación (almuerzo la mayoría, y desayuno poco menos de la mitad) y un 19% de los jóvenes son apoyados con útiles escolares para uso personal. El apoyo en alimentación se vuelve aún más necesario cuando el establecimiento pasa a funcionar en un régimen de jornada escolar extendida. En estos casos, el Ministerio entrega alimentación al 40% de los alumnos aproximadamente. 234 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público b. Participación y compromiso de profesores y alumnos Profesores El éxito de la reforma se basa en la participación y el compromiso que adquieren en sus unidades educativas docentes y alumnos. Invitándolos a iniciar procesos de cambio, el MECE-Media ha logrado movilizar las voluntades de estos actores educativos. En efecto, más de 25.000 profesores (casi el 90% de los docentes de educación media del país) participan regularmente en talleres de autoperfeccionamiento en sus propios establecimientos. En cada liceo, ha funcionado un promedio de 3 GPT, los que cuentan con una asistencia media de los docentes del 78%. Aunque obviamente los GPT no han tenido un nivel de funcionamiento homogéneo, en un 75% de los liceos estos talleres de trabajo pedagógico de los profesores han funcionado con una regularidad satisfactoria, en opinión de los propios docentes (CIDE, 1999). Tradicionalmente, la limitación de tiempo de los profesores es el mayor obstáculo para el funcionamiento de estas instancias de autoperfecciona- miento y trabajo colectivo. El sistema de jornada escolar completa también constituye un aporte en este sentido, al extender los tiempos disponibles en el sistema. De entre los profesores que tienen una cierta concentración horaria en sus liceos (20 ó más horas semanales de trabajo), el 75% cuenta efectivamente con 2 ó más horas semanales de trabajo colectivo entre pares en su establecimiento (Universidad Católica, 2001). Del total de profesores que trabajan en establecimientos en jornada completa, el 90% considera estas instancias de trabajo colectivo como “útiles” o “muy útiles” (Universidad Católica, 2001). Una consecuencia importante de este compromiso asumido por los docentes es que la mayoría estima que, a partir del desarrollo del MECE- 235 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Media, en sus liceos ha aumentado la participación de los profesores en asuntos relevantes del quehacer escolar, tales como desarrollar proyectos o tomar decisiones educativas. Todo lo anterior, según los profesores, ha contribuido a su desarrollo profesional y personal (en términos de “renovar su compromiso con la enseñanza”, “aumentar el gusto por hacer clases” y “aumentar sus conocimientos”): “en gran medida” para poco más del 20% de ellos y “en alguna medida” para el 60% (CIDE, 1999). Del mismo modo, como se ve en el gráfico siguiente, la mitad o más de los docentes que trabajan en establecimientos en jornada completa percibe que ésta tiene efectos importantes en mejorar aspectos claves del proceso educativo. Gráfico 16. Percepción de efectos de la JEC en el sistema escolar, según profesores Fuente: Universidad Católica, 2001. 236 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público En definitiva, el MECE-Media, y la reforma en general, se encuentra reencantando la labor docente: los jóvenes tienen hoy profesores más motivados y más comprometidos. Según las evaluaciones externas, sólo una fracción minoritaria del profesorado piensa que la reforma no ha tenido ninguna incidencia en su desarrollo profesional. Se puede tomar como ejemplo un índice que sintetiza el conjunto de los efectos producidos por la reforma en los profesores de educación media. Dicho índice combina tanto apreciaciones subjetivas de los docentes como indicadores objetivos de sus prácticas de trabajo: aumentar la colaboración e intercambio entre docentes, su satisfacción con el trabajo, el uso de materiales educativos en clase y la valoración del ACLE. Al analizar los resultados, se obtiene que la reforma educacional ha tenido un alto impacto en casi la mitad de los docentes. Sólo en el 15% de los profesores se constata un bajo nivel de cambio a partir del MECE-Media. Alumnos Los jóvenes por su parte, con el desarrollo del MECE-Media, acogieron con entusiasmo la invitación a incorporarse al ACLE, con su oferta de actividades culturales y recreativas voluntarias (la mayoría de ellas realizadas en día sábado). Cada semana, alrededor de 160.000 jóvenes invirtieron parte de su tiempo en talleres artísticos, de comunicaciones, científicos, medioambientales y deportivos (en promedio, 160 jóvenes por liceo, agrupados en 7 talleres). En ellos no sólo desarrollan su sociabilidad y cultivan competencias y vocaciones emergentes, de paso “rejuvenecen” su liceo y acercan a los profesores al mundo de intereses y motivaciones de los jóvenes de hoy. No es fácil, desde el Estado, conectar con los intereses juveniles, por ello es significativo que las ACLE hayan logrado gustar a la mayoría de los jóvenes del país (52%), más allá incluso de quienes participan en ellas (entre un 25 y un 30% de los alumnos). Las ACLE sólo generan rechazo (“no me gustan”) en un 6% de los encuestados. 237 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Tanto profesores como alumnos asignan a los talleres de libre elección un alto valor formativo. Ambos coinciden en que estas actividades mejoran las relaciones entre alumnos, y entre ellos y sus profesores. Las ACLE son además, a juicio de la mayoría de los docentes, espacios en donde los jóvenes fortalecen su identidad, mejoran su autoestima y disminuyen el riesgo de abandonar el liceo, entre otros. Por su parte, para más del 70% de los alumnos, en los talleres ACLE “se aprenden cosas nuevas”, “se hacen nuevas amistades”, “se ocupa mejor el tiempo libre” y “mejora la relación con los profesores”(CIDE, 1999). La experiencia desarrollada por el ACLE de actividades formativas complementarias al curriculum, alcanza un nivel de institucionalización mayor con la implementación de la jornada completa. Ésta permite integrar al tiempo escolar muchas de aquellas iniciativas, además de ampliar el tiempo dedicado a las asignaturas fundamentales, ya sea en modalidades tradicionales o como reforzamiento escolar. Son los liceos los que deciden a qué dedican el tiempo adicional. En efecto, el 67% de los alumnos afirma haber sido consultado para definir la temática de los talleres de libre elección incluidos en la jornada completa y el 91% se declara “satisfecho” o “muy satisfecho” con ellos (Universidad Católica, 2001). El Gráfico 17 muestra la distribución de esas opciones tomadas por cada establecimiento. 238 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público Gráfico 17. Tipos de actividades de libre disposición en establecimientos de educación con jornada completa (porcentaje de establecimientos que realizan la actividad) Fuente: Universidad Católica, 2001. Existe una gran variedad de actividades que se desarrollan en este tiempo adicional: periodismo, capacidades laborales, música, teatro, folclore, etc. De todos modos, cuatro tipos de actividades tienen representaciones claramente mayoritarias. Poco más del 40% de los liceos realizan actividades deportivas en sus horas adicionales de jornada completa y alrededor de un tercio hace refuerzo educativo, computación y desarrollo personal. Si se toma en cuenta 239 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile el tiempo dedicado a cada una de ellas y se las agrupa en categorías de actividades escolares (Gráfico 18), se obtiene que el 42% del tiempo adicionado por la jornada completa se está ocupando en el área “académica” (ya sea como reforzamiento o como simple extensión de las asignaturas). Por su lado, el “deporte” ocupa el 18% del tiempo adicional. Gráfico 18. Distribución del tiempo total destinado a actividades de libre disposición agrupadas en categorías temáticas* *Agrupación de categorías: “Académico”: talleres de habilidades, lengua y matemática; preparación Prueba de Aptitud Académica (PAA) ; reforzamiento, computación, ciencias “Deporte y recreación”: deporte, recreación “Artístico”: actividades artísticas “Laboral”: desarrollo de competencias laborales “Desarrollo personal”: desarrollo personal “Otros”: talleres electivos y otros Fuente: Universidad Católica, 2001. 240 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público Los cambios experimentados por los liceos en los últimos años han contribuido a aumentar la identificación de los jóvenes con ellos. Son una minoría quienes tienen una actitud distante y valoración fuertemente negativa de sus establecimientos. Para los jóvenes de hoy, el liceo constituye una de las instituciones (si no la primera) con la que tienen un mayor compromiso afectivo y personal, un referente en sus vidas. Es un espacio de sociabilidad relevante para ellos: el 71% de los jóvenes afirma que “entre los compañeros del liceo tengo a mis mejores amigos” y el 67% señala que “realiza actividades con sus compañeros fuera del liceo”. Gráfico 19. Identificación y crítica de los alumnos con su liceo (según alumnos) Fuente: CIDE, 1999. Un índice sintetiza el conjunto de los efectos producidos por la reforma en los alumnos de educación media. Se los consulta en términos de aumentar su satisfacción con la enseñanza, tener un contexto adecuado de trabajo y relaciones en la sala de clases, mejorar su identificación con el liceo y tener un perfil innovador de los profesores (al igual que el índice de docentes, combina por tanto apreciaciones subjetivas de los alumnos con indicadores objetivos de su experiencia escolar). Al analizar los resultados, se obtiene que la reforma educacional ha tenido un alto impacto en más de la mitad de los jóvenes (52%), mientras sólo en un 17% de los alumnos se constata un bajo nivel de efectos del MECE-Media. 241 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile c. Formas de enseñanza Todos los esfuerzos realizados por la reforma están encaminados, en último término, a mejorar las oportunidades de aprendizaje de los jóvenes. Por esto, el núcleo esencial que se espera transformar son las prácticas pedagógicas, con las que los profesores buscan lograr dichos aprendizajes en sus alumnos. El modo tradicional de hacer clases que se busca cambiar no sólo dependía de la pobreza de recursos materiales para el aprendizaje, tiene también profundas raíces culturales arraigadas en la cultura escolar y la tradición docente. Esto es lo más difícil de modificar. Sin embargo, la reforma –a cinco años de aplicación en educación media– muestra avances alentadores en esta materia. En efecto, según la evaluación del Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación (CIDE), la mayoría de los profesores utiliza diversos recursos de aprendizaje en el desarrollo de sus clases, con una frecuencia satisfactoria. Cuatro de cada 5 profesores usa frecuentemente textos de estudio con sus alumnos, al tiempo que 3 de cada 4 docentes trabaja con materiales didácticos y ocupa la biblioteca para sus clases. Una fracción absolutamente marginal no hace nunca uso de estos recursos. Finalmente, pese a la enorme novedad que implica el uso de la informática para el trabajo docente, un tercio de ellos ha asumido la computación como una herramienta pedagógica para con sus alumnos, quedando reducido a un cuarto el grupo de profesores que aún se mantiene completamente al margen de esta tecnología. En definitiva, a partir de la reforma, la tiza y el pizarrón han perdido el monopolio que ostentaron por décadas en nuestros liceos. La reciente evaluación de la jornada completa también entrega información sobre el nivel de uso del equipamiento por parte de los alumnos. Aunque las categorías no son directamente comparables, entre los alumnos consultados la tendencia general es coincidente: sólo uno de cada cuatro alumnos considera que es escaso el uso de los materiales didácticos. Más allá de las clases, los alumnos también cuentan con oportunidades educativas que aprovechan en medidas variables. Por ejemplo, dos tercios 242 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público de los jóvenes usa con relativa frecuencia los Centros de Recursos de los Aprendizajes (CRA) para sus actividades escolares. La alta proporción (tres de cada cuatro alumnos) que realiza sus tareas en la biblioteca del liceo confirma la potencialidad de la jornada escolar completa, al ofrecer a los jóvenes más pobres “la sala de estudio” que no tienen en sus casas. Con todo, los cambios pedagógicos no implican radicalmente el reemplazo de un método por otro, sino más bien la convivencia de éstos. En efecto, junto a la permanencia de las modalidades tradicionales de enseñanza (dos tercios de los alumnos afirma que el profesor siempre explica, en tanto la mitad de los jóvenes dice que el profesor siempre dicta y usa el pizarrón), han comenzado a diseminarse nuevas formas de trabajo pedagógico. Por ejemplo, 3 de cada 4 jóvenes afirma que en sus clases se utilizan con relativa frecuencia las metodologías de “resolución de problemas” y el “trabajo en equipo”, así como el “trabajo con libros” (CIDE, 1999). Es decir, la diversificación de métodos de aprendizaje dejó de ser una excepción en las aulas de los liceos chilenos. Esta situación pedagógica caracterizada por la mixtura de formas directivas y participativas parece ser valorada por los alumnos: el 85% de los jóvenes dice sentirse “total” o “medianamente” satisfecho con la forma de enseñanza de sus profesores (CIDE, 1999). Finalmente, el cambio que significa para los liceos pasar de funcionar en doble jornada a una única jornada escolar completa no se da como una adaptación mecánica a las nuevas reglas de uso del tiempo. Analizando los datos relevados por la Universidad Católica, surge que un 20% de los establecimientos que se encuentran funcionando en esta nueva modalidad no cumple totalmente el tiempo pedagógico extendido y un 47% no cumple el mínimo referido a tiempos no pedagógicos (recreos y almuerzo). Ciertamente, también se dan los casos opuestos: un 46% de los liceos realiza más tiempo pedagógico que el mínimo obligatorio. Los sectores de Lengua y Matemática son los más beneficiados con esos tiempos adicionales, más allá de la jornada completa (de los liceos en este régimen, un 52% en Lengua y un 50% en Matemática dedican más tiempo que el obligado por el curriculum). 243 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile d. Aprendizaje Por último, en términos de los resultados de aprendizaje que la educación media logra en sus alumnos, existen señales alentadoras. Coherente con las orientaciones de la reforma curricular, la evaluación de aprendizajes efectuada en 1998 se llevó a cabo a través de un nuevo tipo de pruebas. Éstas incluyen preguntas de desarrollo, orientadas a evaluar habilidades superiores de pensamiento y análisis más complejos, iniciando una nueva etapa para el SIMCE. Como se observa, los resultados de aprendizaje de los alumnos, a nivel del país, han mejorado tanto en Lengua como en Matemática. La magnitud de este aumento ha sido significativa a escala nacional sólo en Matemática. Al nivel de los establecimientos, el 69,4% de ellos mejoró sus resultados en Matemática, mientras que el 53,7% lo hizo en Lengua. Gráfico 20. Resultados SIMCE para Lengua y Matemática, 2° Medio, 1994 – 1998 Nota: La escala de medición fija el promedio del año 1998 en 250 puntos para ambas asignaturas y, en función de él, se compara los años anteriores (1994, en este caso) o siguientes (la próxima medición está prevista para el año 2001). Fuente: SIMCE, 1999. Ministerio de Educación. 244 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público Es satisfactorio además constatar que estos progresos, aunque en diferentes niveles, han sido alcanzados por los liceos pertenecientes a todas las dependencias administrativas, es decir, tanto los liceos del sector público como privado entregan hoy una mejor educación a sus jóvenes. Los liceos que reciben financiamiento público (municipales y particulares) han mejorado más aceleradamente sus logros en Matemática, acortando la brecha que los separa de los establecimientos pagados exclusivamente por las familias. En Lengua, en cambio, aunque todos han progresado, son justamente estos últimos (los liceos privados pagados) quienes lo han hecho en mayor medida. Gráfico 21. Progreso 1994 – 1998, SIMCE 2° Medio según dependencia para Lengua y Matemática Fuente: SIMCE. 1999. Ministerio de Educación. Es importante señalar, sin embargo, que estos avances se dan en un contexto de fuerte segmentación estructural de la educación media chilena. Una imagen de las desigualdades de logro existentes entre los jóvenes la entrega el Gráfico 22: agrupa los liceos en tramos de resultados SIMCE ’98 en Lengua (con Matemática el ejercicio entrega resultados similares) y los compara según su dependencia administrativa (que sabemos muy correlacionada 245 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile con el nivel económico de las familias de los jóvenes): se observa que menos del 5% de los liceos privados financiados exclusivamente por las familias (más alto nivel económico) obtiene un puntaje promedio inferior a 230 puntos, mientras que más del 50% de los liceos municipales (menor nivel económico) obtienen en promedio menos de 230 puntos. En el otro extremo, casi la mitad de los liceos privados sin financiamiento público obtienen en promedio más de 300 puntos, mientras que los liceos municipales que alcanzan esos resultados son casi inexistentes. Los liceos privados subvencionados por el Estado (nivel económico medio) muestran resultados intermedios, cercanos al total nacional. Gráfico 22. SIMCE 1998, Lengua según tramos de puntaje por dependencia Fuente: elaboración propia, sobre la base de datos SIMCE, 1999. Ministerio de Educación. 246 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público Si bien el sistema escolar es fuertemente segmentado en sus resultados, asociados a las categorías de establecimientos, forma de financiamiento y origen social de su matrícula, existe una dispersión interna no despreciable en cuanto a los logros de aprendizaje de los alumnos. Analizar los datos obtenidos por el SIMCE, no sobre la base de los establecimientos sino de los alumnos individuales, además de reafirmar lo antes dicho sobre las desigualdades, permite apreciar la heterogeneidad interna de las diferentes categorías de establecimientos. En efecto, aunque los alumnos de los colegios privados no subvencionados tienden a concentrarse en los deciles más altos de puntaje SIMCE, una proporción no menor de ellos también obtiene bajos logros (aproximadamente 1 de cada 5 se encuentra en el 40% inferior de resultados). La situación inversa ocurre con los alumnos de liceos municipales, aunque en este caso con una distribución interna más equitativa (en efecto, 1 de cada 4 se encuentra en el 40% superior de resultados). Los alumnos de establecimientos privados financiados exclusivamente con recursos públicos o que complementan con aportes de las familias se encuentran en una situación intermedia. Gráfico 23. Distribución de alumnos en deciles de puntaje SIMCE, Lengua 2° Medio, según dependencia y tipo de financiamiento, 1998 Fuente: elaborado por: Alejandra Mizala, Pilar Romaguera y P. González, sobre la base de datos SIMCE. 1999. Ministerio de Educación. 247 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Se puede tener una visión más comprensiva de la estrecha correspondencia entre estratificación social y niveles de logro escolar, al agrupar los liceos según cuartiles de nivel socioeconómico de las familias (ingresos familiares, educación de los padres, vulnerabilidad-social) y cruzarlos con cuartiles de resultados escolares (SIMCE Lengua y Matemática 1998 – actual y evolución en la década–, repetición escolar –actual y evolución en la década). De este modo, como se observa en el gráfico siguiente, dos tercios de los liceos cuyos alumnos pertenecen a la “clase alta” (cuartil superior de nivel socioeconómico) obtienen logros escolares “altos” (cuartil superior de resultados), pero menos del 5% de los liceos con alumnos de “clase baja” (cuartil inferior de nivel socioeconómico) alcanzan estos resultados. Por otra parte, mientras casi la mitad de los liceos de “clase baja” obtienen resultados “bajos”, menos del 5% de los liceos de “clase alta” están en esta situación. Finalmente, si se observa el resto de las categorías, queda claro que la jerarquización de resultados escolares en función del nivel socioeconómico de las familias es extremadamente acentuada. Gráfico 24. Resultados educativos según nivel socioeconómico Fuente: Mizala, Romaguera y Henríquez. 1999. 248 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público Esta marcada estratificación socioeducativa, sin embargo, debe ser vista en el marco de las profundas transformaciones ocurridas al interior del sistema escolar, producto de su explosiva masificación en las tres últimas décadas (ampliaremos este punto más adelante). Hace 20 años la mitad de los jóvenes chilenos no asistía al liceo, hoy la mayoría de los “excluidos” se encuentran dentro de las aulas, con lo cual se modificó la composición sociocultural del alumnado (Bourdieu y Champagne, 1999; Dubet y Martuccelli, 1998). Esta realidad permite tener una visión “educacional” de lo que hasta hace dos décadas era sólo una “desigualdad social”. Desde una perspectiva histórico-sociológica, la pregunta entonces es cuáles han sido las oportunidades de aprendizaje que han tenido las diferentes generaciones de la población nacional, considerando no sólo los que han podido beneficiarse del sistema escolar. No existen sistemas de evaluación que permitan comparar intergenera- cionalmente los niveles de aprendizaje. Sin embargo, un reciente estudio internacional –en que participó Chile– sobre las capacidades de la población de lectura de “prosa”, “documentos” e “información cuantitativa” (OCDE, 2000), posibilita una aproximación. Según datos relevados en un estudio de la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OCDE), la generación más joven de chilenos supera en forma significativa a la más vieja en la capacidad de leer comprensivamente documentos (por ejemplo, el promedio de la población mayor es superado por al menos un 75% de los más jóvenes; por otra parte, un 25% de los más jóvenes alcanza resultados que sólo logra aproximadamente un 5% de los más viejos). En otras palabras, pese a todas las limitaciones y los problemas emergentes, propios de los procesos de democratización del acceso a la educación, la población de adultos jóvenes chilenos ha tenido mejores oportunidades de aprendizaje que sus padres. Si se compara en cambio sólo a la población que se ha beneficiado de la educación, los resultados pueden ser diferentes. El siguiente gráfico presenta los puntajes obtenidos en la misma investigación (en lectura de prosa e información cuantitativa) por los chilenos que han completado la educación secundaria. Como se ve, los niveles de logro de los egresados de educación 249 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile media experimentaron una leve baja desde las generaciones mayores hacia las más jóvenes, disminución que más recientemente ha tendido a superarse. Más específicamente, la generación que estudió en el liceo principalmente en las décadas del ’50 y ’60 (personas de 46 a 65 años en el Gráfico 25) presenta mejores resultados que quienes estudiaron en las décadas del ’70 y ’80 (36 a 45 y 26 a 35 años de edad). Sin embargo, los primeros representan entre un 15 y un 20% de la población nacional de su tramo etáreo, mientras que los segundos representan entre un 50 y un 60% de la población de su rango de edad. Es la diferencia entre el “liceo de elite” y el liceo al alcance de la mayoría. Con todo, la generación más joven, entre 16 y 25 años, que estudió su educación media principalmente en la década de los ’90, obtiene resultados significativamente superiores a la anterior y, en el caso de prosa, incluso mejores que los de la generación más vieja de estudiantes. Gráfico 25. Promedio de lectura de prosa y cuantitativa en personas con educación secundaria completa, según tramos de edad Fuente: OCDE, 2000. 250 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público En definitiva, procesos de expansión acelerada (como ha sido el caso de la educación media chilena, según se analizará en la próxima sección), aunque puedan producir una “baja en la calidad educativa” del sistema escolar, no implican una baja en las oportunidades de aprendizaje del conjunto de la población. En el caso chileno, de hecho, ha sido lo contrario12. En síntesis, consideramos que la reforma (no obstante debe ser reforzada con énfasis que señalaremos en la sección siguiente) ha tenido hasta el momento grados de eficacia aceptables, los que deben ser sostenidos en el tiempo, asegurando la consolidación de lo hecho hasta ahora. A modo de imagen global, la evaluación externa (de carácter intermedio) del MECE- Media indagó sobre el nivel de impacto atribuible al programa en los mejoramientos producidos. Los resultados se grafican a continuación (ver Gráfico 26). Según este estudio, el desarrollo del MECE-Media ha tenido efectos significativos, aunque de niveles variables, sobre los principales aspectos del sistema escolar que se buscaba transformar. En primer lugar, el apoyo que el programa ha dado a los liceos como insumos para impulsar los cambios (libros, computadores, capacitación, materiales de trabajo, etc.) ha tenido efecto estadísticamente significativo y de un nivel moderadamente alto en echar a andar los procesos de participación de profesores (talleres colectivos de trabajo técnico-pedagógico), alumnos (talleres de libre elección) y directivos (equipos de gestión). Por otra parte, la calidad de estos procesos de cambio instalados por el MECE-Media en los liceos tiene también un efecto significativo y de un nivel alto en términos de mejorar los métodos de enseñanza usados por los profesores, el clima de relaciones en la sala de clases, y la valoración que los alumnos hacen de las clases y su liceo. Finalmente, pese a lo temprano para 12 El punto es importante, además, porque las elites, apropiadas del sistema escolar desde generaciones, tienden a enjuiciar críticamente los procesos de masificación escolar como “degradación de los estándares de calidad”, al evaluarlos desde su particular experiencia de clase. 251 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile evaluar este aspecto, el conjunto de estos cambios ya manifiesta un efecto significativo, aunque aún leve, en el sentido de mejorar los niveles de repitencia, las calificaciones en Matemática y Lengua, y la satisfacción de los alumnos con la enseñanza. A pesar de las esperables dificultades y de los múltiples problemas pendientes, es posible asegurar que a partir del MECE-Media los liceos del país han dejado atrás una larga época en que la sensación de abandono, crisis y falta de perspectivas, había erosionado el sentido del trabajo educativo que en ellos se realizaba. La falta de tiempo para asimilar las constantes novedades y la percepción de una sobreabundancia de ofertas que algunos tienen, deben ser vistas contra el telón de fondo de demasiados años de rutina, precariedad y abandono. 252 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público Gráfico 26. Incidencia del MECE-Media en los cambios producidos en los liceos13 Fuente: elaboración propia sobre la base de: CIDE, 1999. 13 La constatación de estos efectos del MECE-Media fue realizada por el estudio externo “Evaluación intermedia del programa MECE-Media” CIDE 1999, mediante un análisis de correlaciones canónicas, entre conjuntos de variables en cada uno de los cuatro niveles referidos: insumos, procesos, efectos e impacto. Este análisis permitió en primer lugar determinar si un set de variables consideradas “independientes” (por ejemplo, insumos del MECE-Media) estaban o no relacionadas significativamente con otro set de variables consideradas “dependientes” (en este caso, procesos de cambio en los liceos). Adicionalmente, el análisis permitió determinar la magnitud de esta relación según la proporción de la variación del set dependiente explicada por las variaciones del set considerado independiente. Si los porcentajes de variación explicada son bajos, afirmamos que, aunque existe efecto significativo, éste es leve; en cambio si los porcentajes explicados son altos, el efecto es considerado significativo y alto. El estudio concluyó que el modelo de efectos o cambios esperados por el Programa se podía sustentar empíricamente, aunque con diferentes grados de robustez. 253 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile 7. Nuevos desafíos para la educación media: consolidación de la reforma Esta sección pretende extraer brevemente algunos lineamientos generales sobre las prioridades y desafíos que debieran asumirse para la enseñanza secundaria en la presente década, a partir del análisis de resultados realizado y del cambio de escenario educativo con que se cierra la década para la educación media (en que se añaden al MECE-Media la presencia de la reforma curricular, la jornada completa y la renovación del SIMCE). a. Igualar las oportunidades de acceder, permanecer y egresar del liceo14 Vista desde una perspectiva internacional e histórica, la cobertura alcanzada por la educación media en nuestro país parece enormemente satisfactoria. Más aún ésta ha continuado aumentando durante la presente década. Sin embargo, si se considera la enorme importancia social y personal que ha adquirido el hecho de egresar de la enseñanza secundaria, se comprende que las diferencias en cobertura que persisten según niveles socioeconómicos y ubicación geográfica, implican una enorme desigualdad de oportunidades entre los jóvenes chilenos. El país puede plantearse metas ambiciosas a este respecto: asegurar a cada persona al menos 12 años de escolaridad. 14 El 21 de mayo del 2002, en su cuenta anual al país, el presidente Ricardo Lagos anunció su voluntad de extender la obligatoriedad escolar incorporando el ciclo secundario completo, comprometiendo al Estado a garantizar el derecho de todos los jóvenes del país a cursar al menos 12 años de educación. Esta modificación legal viene a complementar la creación de una amplia variedad de programas de apoyo a la retención escolar en ejecución. 254 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público Las causas de la deserción son variadas y muestran un panorama cada vez más complejo. Lo anterior obliga a afinar el diagnóstico a fin de diseñar estrategias efectivas de aumento de la retención. Una parte del problema tiene que ver con el modo en que el liceo acoge al joven, pero otra se vincula con razones que escapan al ámbito de competencia estricto del establecimiento. De cualquier forma es preciso, a comienzos del nuevo siglo, afirmar que la educación básica para tener oportunidades de integración social satisfactorias en nuestro país (integrarse competentemente al mundo laboral, continuar estudiando y aprendiendo toda la vida, etc.) incluye la enseñanza media (CEPAL, 1997). En consecuencia, eliminar las diferencias de cobertura que separan a los jóvenes según su nivel socioeconómico se constituye en objetivo prioritario de la equidad educativa. Esto implicará enriquecer la diversidad de ciclos diferenciados, luego de los diez años de formación general, fortalecer los sistemas de apoyo y becas a los estudiantes y sus familias, y comprometer a los propios liceos en la tarea de evitar la deserción temprana de los alumnos. b. Implementar el nuevo curriculum, aumentando los logros de aprendizaje de los alumnos Pasar del curriculum “decretado” al curriculum “implementado” no es tarea fácil, supone un esfuerzo de capacitación y renovación importante de parte de los docentes. Pero pasar del curriculum “implementado” al curriculum “aprendido” es el verdadero objetivo de todo el esfuerzo de reforma. Esto supone prácticas pedagógicas apropiadas y efectivas. Además, el uso sistemático de materiales didácticos renovados y textos de estudio (también ajustados al nuevo curriculum), y un apoyo directo a los alumnos para mejorar sus formas de estudio y trabajo escolar, utilizando productivamente el tiempo dedicado al aprendizaje. 255 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Luego de algunos años de desarrollar procesos de cambio educativo a través del MECE-Media, los docentes y sus establecimientos están siendo demandados por los requerimientos formativos y pedagógicos, implicados en el nuevo curriculum que deben poner en juego en su relación con los alumnos. Ser capaces de traspasar a los jóvenes toda la riqueza y la potencialidad educativa de este renovado curriculum, es un desafío de marca mayor para los liceos, directivos y profesores de la educación media. El SIMCE está siendo recién creado para la enseñanza media, con la ventaja de nacer alineado con las orientaciones curriculares de la reforma. En este caso no hay una tradición que transformar, pero sí hay la necesidad de incorporar una práctica evaluativa coherente con los más exigentes y complejos objetivos de aprendizaje. La conjunción de estos dos nuevos elementos en el liceo (nuevos planes de estudio y sistema de evaluación) debe situar el compromiso con altos logros de aprendizaje en los alumnos en el centro de las preocupaciones de los docentes. La reforma confía en que lo sembrado hasta ahora en cambios de prácticas educativas y enriquecimiento de recursos didácticos, comenzará a dar sus frutos en términos de los aprendizajes de los jóvenes. Pero esta evolución no está garantizada per se, depende del compromiso y la capacidad puestos a prueba por miles de profesores en centenares de unidades educativas cada día. c. Disminuir la repetición escolar, haciendo del paso por el liceo una historia continua La repetición no sólo es una medida que ha demostrado ser educati- vamente ineficaz, además (desde el punto de vista del joven) generalmente constituye el inicio de una historia escolar plagada de problemas y dificultades. Ésta es muchas veces la antesala de la deserción y, desde la perspectiva del 256 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público sistema, constituye un factor de ineficiencia que encarece enormemente los costos de la educación. Anclada en el corazón de la cultura escolar, la repetición se constituye muchas veces en un símbolo de las resistencias tradicionales al mensaje, que la reforma porta, de hacerse responsable por el aprendizaje efectivo de todos los alumnos. Aunque, como se vio, los resultados muestran un relativo avance en esta materia, en términos de disminuir las brechas existentes, el porcentaje de jóvenes que anualmente reprueban en los liceos continúa siendo significativo. En la próxima etapa, será preciso conectar más directa y explícitamente los procesos de mejoramiento pedagógico iniciados, con un abordaje decisivo orientado a erradicar de los liceos la “cultura de la repetición escolar”. Es preciso asumir la promoción de todos los alumnos como el piso mínimo de un buen liceo: alcanzar los niveles más básicos de aprendizaje, que permiten “pasar de curso”, es de hecho una meta modesta para nuestros jóvenes. d. Mejorar la disciplina escolar, generando una convivencia respetuosa en los liceos15 En los liceos, los estudiantes tradicionalmente sólo han sido considerados desde una definición tradicional del rol de alumno, excluyéndose (reprimiéndose) su especificidad en tanto jóvenes. El MECE-Media se propuso reivindicar las particularidades culturales de los jóvenes, como una condición sine qua non para realizar una labor educativa exitosa: “incorporar la cultura juvenil al liceo”. Sin embargo, ha habido una relativa carencia de líneas de trabajo directamente ligadas al tema de la disciplina y la convivencia en los liceos. Después de cinco años de intervención sobre el sistema escolar, se hace evidente la necesidad de abordar explícitamente esta problemática. 15 Ver: UNICEF – MECE – Media, 1999. 257 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile En efecto, los procesos de cambio social y educacional, han revelado la dimensión de la convivencia social como un área clave de la educación. Muchas veces, los liceos no cuentan con herramientas para abordar de manera constructiva los asuntos disciplinarios y de convivencia, en un marco democrático y de amplia participación juvenil. A la base de este problema parecieran encontrarse tres procesos de profunda significación: • la necesidad de redefinir el concepto de autoridad del profesor, en el marco más amplio de las transformaciones educacionales (este proceso es vivido por los profesores como pérdida de autoridad y poder); • la necesidad de redefinir una tradición liceana de elite, ajustándola a una situación de democratización del acceso a la educación secundaria (este proceso es vivido por los profesores como degradación del liceo); y • la necesidad de redefinir las relaciones intergeneracionales, en el marco de una sociedad moderna con una fuerte autonomía y densidad cultural de los jóvenes (este proceso es vivido por los profesores como crisis de valores y desorientación de los jóvenes actuales). El espacio escolar constituye un lugar privilegiado de aprendizaje de los principios de respeto, igualdad y tolerancia. Sin embargo, la incapacidad para resolver satisfactoriamente los problemas derivados de la convivencia y la disciplina en los liceos atenta gravemente contra la función formativa de éstos. Para lograr que el liceo favorezca que los alumnos y alumnas se desarrollen como sujetos autónomos, se requerirá que los docentes, padres y apoderados, y jóvenes reconceptualicen su visión sobre la convivencia escolar y se apropien de nuevas concepciones sobre ella. Implica tanto nuevos roles para alumnos y docentes, como otras formas de enseñar y aprender. 258 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público Esta perspectiva conlleva un cambio cultural profundo. Los objetivos curriculares planteados por la reforma buscan la formación de ciudadanos, donde la noción de ciudadanía se construye a partir de las ideas de autonomía, reflexividad, criticidad y solidaridad. Estos objetivos implican un cambio paradigmático al nivel de concepciones educativas y, por tanto, de las prácticas de los diferentes actores educativos. Se debe lograr que los establecimientos educacionales mejoren la convivencia escolar, desarrollando capacidades de resolución de conflictos por vías dialógicas, participativas y respetuosas, desterrando de su convivencia prácticas autoritarias y relaciones de violencia. e. Conectar los liceos con las oportunidades educativas y laborales posteriores Aumentar la relevancia social de la educación media no es un objetivo que sólo se pueda alcanzar con modificaciones curriculares. Reconectar el liceo con su sociedad es algo más que actualizar los objetivos y contenidos de los planes de estudio. Es preciso que las unidades educativas establezcan vínculos institucionales con “el afuera” del que vienen (familia y comunidad local) y al que van (educación post secundaria y mundo del trabajo) sus alumnos. En primer lugar, los centros de educación post secundaria. Esto no es simple, puesto que el país tiene una deuda con la modernización de sus universidades, institutos y centros de formación. Por lo tanto, los liceos se encuentran con instituciones igualmente tironeadas por sus propias necesidades de cambio. Con todo, la experiencia formativa de los jóvenes secundarios es sensiblemente mejor cuando han tenido relaciones con actores provenientes de la educación superior. Esto no es sólo un tema de “orientación vocacional” (que por supuesto se debe fortalecer), sino que debiera formar parte constitutiva del mismo proceso de enseñanza-aprendizaje. 259 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile En segundo término, las organizaciones del mercado laboral. El mundo del trabajo es actualmente mucho más que un simple mercado de ocupaciones, en él se genera un tipo de conocimiento, teórico y práctico, de enorme valor. Este hecho lo convierte en un campo de interés privilegiado para los liceos. Lo que se puede obtener de él es bastante más que lugares de práctica para los alumnos o colaboraciones para resolver alguna necesidad de recursos. Queda claro que así definidas las necesidades de vinculación con el mundo de la educación superior y el trabajo, no se corresponden uno a uno con los liceos de modalidad humanístico-científica y técnico-profesional, respectivamente. Una visión estrecha y una comprensión miope de los cambios que experimenta nuestra sociedad (y que están a la base de la reforma educacional) asocian unívocamente los liceos técnico-profesionales con la empresa y los humanístico-científicos con la universidad. Por el contrario, ambas modalidades de enseñanza tienen el mandato de considerar tanto el mundo del trabajo y la economía, como el de la educación superior, la ciencia y la cultura. Es un liceo abierto al mundo, a los múltiples “mundos” de nuestra sociedad, lo que garantiza una enseñanza relevante, actualizada y vital. Y se trata de tener miradas amplias. Es independiente si el liceo es humanístico- científico o técnico-profesional, la formación de todos los alumnos exige por igual una enseñanza vinculada a las necesidades de la vida, que son tanto de trabajo como de estudio, tanto prácticas como académicas, tanto de goce como de producción. El acercamiento a estos campos, con sus actores y conocimientos tradicionalmente alejados del sistema escolar, enriquecerá la experiencia formativa de los alumnos. 260 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000 De la autoregulación del mercado al compromiso público f. Fortalecer las políticas de protagonismo juvenil Más allá de los desafíos específicos que impone fortalecer y enriquecer las Actividades Curriculares de Libre Elección en los liceos (mejorar su calidad, aumentar la diversidad de la oferta, asegurar los recursos, mejorar la formación de los monitores, etc.), es preciso plantearse horizontes más ambiciosos para profundizar este diálogo ya abierto con los jóvenes. Por ejemplo, a nivel del liceo, se requiere radicalizar la apertura hacia los jóvenes. Ante la emergencia de algunos problemas y las dudas de algunos sobre el camino tomado, se debe responder con la profundización de la apuesta. Esto implica renovar la confianza en los alumnos y sus profesores: aumentar la cobertura, la masividad de las actividades, abrirse más decididamente a la participación de los jóvenes en otros ámbitos de la vida escolar. También se necesita fortalecer sus renovadas formas de organización estudiantil, atreverse a discutir con ellos las reglas de convivencia de los establecimientos construyendo una visión formativa (y no represiva) de la disciplina, etc. La alternativa no existe: o los liceos se hacen acogedores y atractivos para sus jóvenes o amenazan seriamente la viabilidad de su función formativa. Un ejemplo que sobrepasa el contexto del liceo, es ser capaces de generar ofertas públicas mucho más adecuadas a la diversidad de necesidades e intereses de los jóvenes. En esta dimensión, la potencialidad del municipio (dueño además de la mitad de los liceos del país), como órgano articulador de servicios y oportunidades para la juventud, es innegable. El municipio puede coordinar las ofertas (o generarlas cuando no las hay) de salud para los jóvenes, capacitación laboral, recreación, expresión artística, deportes, asistencia social, etc., enriqueciendo significativamente el apoyo que se da a los jóvenes hoy. El municipio es el rostro del Estado ante la ciudadanía y debe, por tanto, asumir con responsabilidad su misión de reencantar a los jóvenes con el poder público. Por su posición institucional puede, vinculando al liceo con los demás servicios que maneja, al mismo tiempo abrir la educación hacia el entorno y fortalecer sus políticas de promoción juvenil. 261 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile 8. Bibliografía BELLEÏ, C. 1995. “Los debates sobre la educación media chilena en el siglo XX (1910-1973)”. En: Estudios Sociales, nº 85, Trimestre 3, CPU, pp 11-35. Santiago de Chile. —. 1996. “Equidad social y expansión de la educación media técnico- profesional”. En: Proposiciones, n° 27, SUR, pp 106-120. Santiago de Chile. BELLEÏ, C.; MENA, I. 1998. “El desafío de la calidad y la equidad en educación”. En: Toloza y Lahera (eds.), Chile en los noventa. Santiago de Chile: Presidencia de la República y Dolmen Ediciones. BOURDIEU, P.; CHAMPAGNE, P. 1999. “Los excluidos del interior”. En: Bourdieu et al., La miseria del mundo. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica. BRAVO, D.; CONTRERAS, D. 2001. Competencias básicas de la población adulta. Santiago de Chile: Universidad de Chile-CORFO- Ministerio de Economía. CEPAL. 1997. Panorama Social. Santiago de Chile: Comisión Económica para América Latina. CIDE. 1999. Evaluación intermedia del programa MECE-Media. Informe final. 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La deserción en la Educación Media. Santiago de Chile: UNICEF, editado por Cristián Belleï y Livia De Tomassi. UNIVERSIDAD CATÓLICA. 2001. Evaluación de la Jornada Escolar Completa. Informe final. Santiago de Chile: Universidad Católica. 264 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Iván Núñez Prieto Profesor de Historia y Geografía en la Universidad de Chile, y candidato a Doctor en Educación, Universidad Academia de Humanismo Cristiano, de Santiago de Chile. Fue investigador y profesor de la Universidad de Chile (1963-1973), superintendente de Educación Nacional en el gobierno de S. Allende, investigador y director del Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educación (1980-1989) y asesor de los Ministros de Educación en el período 1990-2002. En representación del Ministerio de Educación, integra las mesas de negociación sobre condiciones de empleo, remuneraciones y evaluación del desempeño profesional docente, con el Colegio de Profesores de Chile y la Asociación Chilena de Municipalidades. Es autor de numerosos artículos y ponencias en las áreas de historia de la educación, política educativa y profesión docente. 266 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Capítulo III La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio 1. Introducción El presente trabajo se refiere tanto a la condición de los profesores de la educación secundaria chilena como a las políticas públicas que los afectan directamente. En la primera parte, fue posible distinguir claramente a los docentes de la educación secundaria del resto de sus colegas de los otros niveles educativos. En cambio, en las partes siguientes –segunda y tercera– tal delimitación fue difícil y ocasional. Esto se debe a un rasgo peculiar de la historia educacional chilena en el largo plazo. En efecto, desde la constitución del sistema educativo a mediados del siglo XIX, se advirtió su fuerte segmentación en dos canales. Uno de ellos llevaba desde las llamadas “preparatorias” (grados elementales anteriores a la secundaria) al “liceo” secundario y, desde allí, a la universidad. El otro constaba de la escuela primaria para pobres, las escuelas secundarias técnicas y normales (Labarca, 1939). Esta segmentación se extendía también a quienes ejercían la docencia. La situación histórica esbozada hizo posible focalizar el análisis en los profesores secundarios. Pero diversos y convergentes procesos, iniciados algunos en los años ’60 y otros más tarde, hacen que en la segunda y la tercera partes del trabajo, se diluya la identidad de ese sector de la docencia 267 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile chilena. Por un lado, hay una situación objetiva de homogeneización de la condición docente, según los niveles educativos en que se desempeñan. Por otro lado, es escasa la información estadística agregada que se refiera separadamente a los profesores de secundaria. Esto se debe a que la estructura de la administración pública del sistema escolar y las políticas públicas para la educación, prácticamente no hacen una distinción según niveles1. En consecuencia, una alta proporción del análisis de las dos últimas partes está referido al conjunto de los profesionales de la educación. Sólo hay miradas específicas al profesorado de la educación media cuando coinciden dos posibilidades: distinciones objetivas e información pertinente. 1 A lo anterior contribuye el hecho de que la organización sindical y profesional de los docentes, el Colegio de Profesores de Chile, es una sola y no contiene estructuras por ramas o niveles. 268 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio 2. La situación de los docentes antes de los ’90 a. Las características históricas de los docentes de educación secundaria en Chile Desde la independencia en adelante, la historia de la profesión docente en secundaria está estrechamente vinculada a la notable y persistente intervención del Estado nacional. La organización y desarrollo del sistema educacional chileno, fue una responsabilidad asumida por los fundadores de la República, por motivos ideológicos y políticos muy determinantes. En la segunda mitad del siglo XIX, el Estado chileno emprendió la tarea de desarrollar los sistemas de educación primaria y secundaria, y, en ese esfuerzo, incluyó como elemento central, una primera “profesionalización” de los docentes, en ambos sistemas (Vial Correa, 1981; Egaña, Salinas y Núñez, 2000). Durante el siglo XX y hasta 1980, prosiguió con variaciones el despliegue de la responsabilidad educativa, reflejando las características de formalidad, estructuración y centralización del Estado. El sistema público de educación se desarrolló como un servicio en expansión significativa y en intentos persistentes pero discontinuos de modernización y reforma. Logró éxito relativo en la empresa de universalizar la educación primaria y de ampliar significativamente la educación secundaria y superior. Buscó, con menos éxito, el ajuste a las demandas sociales y políticas de cada etapa, a las corrientes pedagógicas y al desarrollo del conocimiento en el contexto internacional (Labarca, 1939; Soto Roa, 2000). La historia de la profesión docente en el siglo XX estuvo marcada por la masificación de la educación. En el persistente empeño estatal para formar maestros y profesores, la demanda fue siempre delante de la oferta de docentes titulados. Hubo sistemas para incorporar a la docencia personas con 269 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile escolaridad elevada y/o con otras formaciones profesionales, pero sin formación pedagógica. Tampoco existieron mecanismos de formación en servicio en la enseñanza secundaria. Como consecuencia, avanzando el siglo XX, los profesores titulados llegaron a ser mayoría, pero el segmento de “no titulados” careció de oportunidades de profesionalización pedagógica2. Sin embargo, el esfuerzo de formación docente iniciado en el siglo XIX tuvo características que marcan la conformación del magisterio hasta nuestros días. Paralelo al movimiento del “normalismo” primario, ocurrió la temprana fundación de una facultad universitaria: El Instituto Pedagógico de la Universidad de Chile, específicamente dedicado a formar profesores en las distintas disciplinas o “asignaturas” de la educación secundaria. Dicho instituto prácticamente mantuvo el monopolio de este último tipo de formación, desde 1889 hasta mediados del siglo XX (Universidad de Chile, 1964; Vial Correa, 1981) Aproximadamente desde los años ’40, se fundaron nuevas instituciones formadoras, como respuesta a las presiones de la expansión y la diversificación del campo de la educación media. Por una parte, fue creado el Instituto Pedagógico de la Universidad Técnica del Estado. Éste se propuso dar solución parcial al complejo desafío de formar docentes en las múltiples especialidades técnicas. Pero, en este ámbito, su esfuerzo fue a todas luces insuficiente, como se mostrará más adelante. Paralelamente, la Universidad Católica de Chile estableció una Escuela de Educación, destinada a formar docentes para la educación inicial, primaria y media. Hacia los años ’60, cinco de las seis universidades privadas entonces 2 Entre los no titulados, sin embargo, siempre hubo un porcentaje importante de docentes que ejercían después de haber estudiado tres o cuatro años en el Instituto Pedagógico o incluso, egresado de éste con todos sus requisitos académicos cumplidos, excepto la presentación de una “memoria” o tesis de grado y el correspondiente examen final. Los imperativos de la expansión de la educación secundaria favorecían el empleo de este tipo de “no titulados” como solución de emergencia. 270 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio existentes habían fundado carreras de formación de docentes de educación secundaria (Universidad de Chile, 1971)3. Por último, desde los años ’50, se crearon sedes o “campus” de la Universidad de Chile en diversas capitales de las provincias en que entonces se dividía el país, como parte de un proceso de crecimiento y desarrollo territorial. Para 1973, había sedes regionales de 24 de las 25 provincias existentes. En varias de éstas se establecieron carreras de formación de docentes para la educación secundaria Estos procesos de expansión territorial de la formación inicial, necesarios para enfrentar los requerimientos de acceso a la educación secundaria (Universidad de Chile, 1971)4, entraron en tensión con la dificultad para mantener los estándares de calidad propios del modelo histórico de formación. Las condiciones académicas existentes en el Pedagógico de Santiago (calidad de los catedráticos, desarrollo de la investigación, vinculaciones internacionales, infraestructura material, etc.) eran difícilmente replicables en el corto y mediano plazo en toda la geografía académica de los años ’50 y ’60 (Universidad de Chile, 1971)5. Por último, cabe señalar que en los años ’60 y en el marco de la reforma educacional del Presidente Frei Montalva, por primera vez, se dio impulso a la formación continua de los profesores secundarios. La fundación del Centro 3 Mientras en 1965 la Universidad de Chile atendía al 47,7% de la matrícula en el área de Educación, seis de las ocho universidades restantes se hacían cargo del otro 52,3% (la Universidad Técnica “Santa María”, de Valparaíso, era la única que no ofrecía carreras de educación). 4 Entre 1965 y 1970, la matrícula en el área Educación en el conjunto de las Universidades chilenas, se incrementó desde 11.240 a 23.457 estudiantes, con un promedio de incremento anual del 15,8%, en tanto que el incremento promedio de todas las áreas fue del 13% anual. 5 Eran también difícilmente multiplicables para la propia Universidad de Chile, cuya matrícula en las carreras de formación de profesores de educación media se había incrementado desde 4.920 estudiantes en 1965, a 11.770 en 1971. 271 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas (CPEIP) fue el entonces potente marco institucional que permitió abordar masivamente este ángulo de la formación. Además de su esfuerzo de formación profesional, el Estado se vio ante el requerimiento de contratar y de remunerar crecientes contingentes de profesores. Así respondió a las demandas sociales de ampliación del acceso al liceo y de elevación de los niveles de escolaridad secundaria. Desde los años ’20 del siglo recién pasado, y en la medida en que el Estado fue adquiriendo un carácter “benefactor”, con fuerte responsabilidad social, estableció con sus docentes una compleja y conflictiva relación. Por una parte, el Estado requería una dotación magisterial calificada y suficiente, provista de una formación profesional –en términos comparativos– que contrataba en calidad de funcionarios públicos, con creciente reconocimiento de derechos y de distinciones simbólicas. Por otra parte, el mismo Estado no logró desarrollar la base material suficiente como para encarar adecuadamente la doble carga de multiplicar el cuerpo docente y de responder a las presiones corporativas de éste. Esto creó las condiciones para un comparativamente fuerte desenvolvimiento del sindicalismo docente, que llevó a una relación conflictiva entre el Estado empleador y los maestros primarios y profesores secundarios a su servicio. Desde los años ’40, las movilizaciones y huelgas docentes se hicieron constantes (Núñez, 1986). A partir de los años ’50, el Estado pareció compensar la dificultad para remunerar adecuadamente a sus educadores, con oportunidades objetivas de empleo y estabilidad laboral y con espacios de participación. De todos modos, la aceleración de la expansión y la crisis del Estado benefactor hacía más difícil la solución al problema salarial. En la educación secundaria, donde la demanda expansiva era menos fuerte, la formación de profesores tenía lugar en la universidad. Allí, los futuros docentes eran formados en el dominio de una o más disciplinas con un rigor 272 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio académico que en términos generales podría equipararse a un nivel de licenciatura o incluso de maestría del presente. Aunque los estudiantes de magisterio secundario también se apropiaban de un componente pedagógico, la formación en una o más disciplinas imponían un sello, que se acercaba más a una identidad profesional que a una de índole técnica. En los años ’60, la educación secundaria y la correspondiente formación inicial sintieron también una presión masificadora. Pero un riguroso estudio empírico de esos años concluía en que los “profesores de Estado” eran en verdad “semi-profesionales”, coincidiendo con categorizaciones que ha hecho la sociología de las profesiones (Gyarmati, 1971). Por otra parte, fue en la enseñanza secundaria que, a fines de los años ’50 y los ’60, sectores de docentes propusieron una identidad profesional de su trabajo. Se fundamentaban en el nivel universitario de su formación inicial, para proponer el monopolio del desempeño docente por los “profesores de Estado”. Para este efecto, proponían la creación de un colegio u orden profesional de los docentes con título universitario (Cerda et al., 1990). Otro ángulo de la constitución histórica de la docencia secundaria fue su inserción en el servicio público. Con creciente fuerza desde los años ’20 ó ’30 del siglo pasado, obtuvieron estabilidad en el empleo, crecientes derechos laborales, acceso a concursos públicos de carrera, reconocimiento salarial a la posesión del título universitarios y otras garantías estatutarias. Todo ello compensaba la histórica parquedad de las remuneraciones que el Estado negociaba con sus organizaciones representativas. Cambios en la formación inicial entre 1973 y 1990 Entre el golpe militar de 1973 y el año 1980, la formación inicial de profesores secundarios aparentemente no tuvo cambios significativos. Por lo general, las instituciones que la impartían continuaron haciéndolo. Varias de las universidades de la época recibieron la infraestructura física y académica de las escuelas normales suprimidas en 1974, junto con el mandato de hacerse 273 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile cargo de la continuidad de la formación de quienes habían sido alumnos de ellas6. Desde entonces, la formación de docentes de todos los niveles escolares es responsabilidad exclusiva de las instituciones de educación superior. Este ascenso ha contribuido a acortar las históricas distancias entre los maestros primarios o de educación básica y los profesores secundarios. Por otra parte, aunque no hay evaluaciones específicas, puede suponerse que la formación inicial de docentes se vio particularmente afectada por la serie de cambios negativos que experimentaron, en distintos grados, las ocho universidades entonces existentes en Chile. Como es sabido, los centros de educación superior fueron intervenidos por las autoridades militares. Sus rectores, decanos y demás responsables académicos fueron designados políticamente por el gobierno y se produjo una “limpieza ideológico-política” en el profesorado, especialmente en las facultades o carreras de ciencias sociales y de educación. En otro ámbito, se estrechó fuertemente el financiamiento estatal a las universidades, con el pretexto de canalizar recursos hacia la educación básica y media. Además, se impuso el pago universal de aranceles de matrícula y la política de gradual auto-financiamiento de las universidades. En 1979, el gobierno militar anunció solemne y formalmente una nueva política educacional. En virtud de ella, se consideraba a la educación media y superior como una responsabilidad de las familias y los estudiantes, reservada a unos pocos. El Estado en tanto se responsabilizaría sólo de asegurar el acceso universal a la educación básica. Concreción de lo anterior fueron las radicales transformaciones iniciadas en 1980 en todos los niveles de la educación formal. En efecto, en 1980 y 1981, se dictaron las normas legales y se iniciaron las reformas institucionales. Éstas remodelaron la educación superior chilena, 6 Desde tiempos anteriores, algunas Universidades chilenas ofrecían formación de profesores de educación primaria o básica, junto a la formación para la educación media. El caso más antiguo fue el de la Universidad de Concepción, que estableció un “Curso Normal” en 1919, con alumnos egresados de la educación secundaria. 274 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio incluyendo las facultades y departamentos de educación y las carreras de formación inicial de profesores de todos los niveles. Por una parte, la remodelación liberalizó las condiciones y requisitos para crear instituciones de educación superior, favoreciendo la creación de universidades, institutos y centros privados. Éstos, no recibirían subsidios estatales y tendrían que autofinanciarse y competir entre sí y con las universidades llamadas “tradicionales” o pre-existentes a 1980. Incluso el propio Estado “rebajó” el status de sus carreras de pedagogía, al encuadrarlas en los ya referidos institutos profesionales estatales conocidos entonces como “academias superiores de ciencias pedagógicas”. Durante la década de los ’80, las nuevas universidades no dieron prioridad a la formación de docentes. En cambio, este tipo de formación fue bastante recurrente en los nuevos institutos profesionales privados. La reestructuración de las dos universidades estatales, en el sentido de descentralizarlas, significó que algunas de las carreras de pedagogía regionales quedaran integradas en institutos profesionales estatales o en universidades estatales regionales. Son centros con menor desarrollo académico a los que asisten alumnos provincianos, de bajos niveles socioeconómicos y, comparativamente, de menores niveles de aptitud académica. En suma, la formación inicial de docentes de la educación secundaria se vio más degradada que la formación de maestros para la educación básica. En esto pueden haber jugado múltiples factores. Por un lado, el efecto de arrastre derivado de la masificación de la formación de docentes para la educación secundaria, que se inició en los años ’50 y se intensificó, fue más fuerte en los ’60. Por otro lado, una voluntad política de “desprofesionalización” de los docentes, observable no sólo en la formación inicial sino en otros aspectos que se analizarán más adelante. Y finalmente, en los ’80, por el efecto de las transformaciones estructurales en la educación superior docente, en el contexto de descentralización y privatización educacional. 275 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile b. Evolución de la cantidad de docentes El Cuadro 1 permite ilustrar la evolución de la cantidad de docentes de la educación secundaria, en un marco de expansión de la cobertura de este nivel educativo. Mientras entre 1962 y 1989, la matrícula de la educación secundaria se incrementa seis a siete veces, la dotación de profesores en servicio en el mismo nivel no alcanza a cuadruplicarse. Las cifras deben tomarse con cautela debido a la fuerte variabilidad del número de horas de trabajo que suelen tener los profesores de la educación media. De todos modos, una estimación gruesa indica que, en el mismo período, la cantidad de alumnos por profesor se incrementó en cerca de un 50%. Esto puede entenderse como un efecto de la masificación del nivel secundario sobre la profesión docente. Cuadro 1. Evolución de alumnos y docentes en servicio de la educación media, 1962, 1971, 1989, 1999 Fuentes: (a) Las cifras de 1962 y 1971 provienen de: PIIE, 1984. Las cifras de 1989 y 1999 provienen de: Ministerio de Educación, 1999a. (b) Ministerio de Educación Pública, 1963. (c) Superintendencia de Educación, 1972. (d) Ministerio de Educación, 1999a. 276 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio c. Calificaciones requeridas para enseñar en los distintos niveles Históricamente, se ha exigido el título profesional para ejercer la docencia en los distintos niveles del sistema escolar chileno. Para la educación media, el título exigido es el de Profesor con una o más menciones correspondientes a disciplinas o asignaturas, otorgados por universidades y, transitoriamente, por institutos profesionales de nivel superior7 . Al mismo tiempo, las normas legales han admitido que, por vía de excepción, se pueda autorizar el ejercicio temporal por personas que no poseen el título correspondiente. La legislación chilena ha tenido que reconocer que la provisión de docentes calificados por las instituciones formadoras ha ido por detrás de las necesidades de atención profesional de un sistema en continua y, por lo general, acelerada expansión. Así, en 1971, de 19.816 profesores en servicio en las dos modalidades (humanístico-científica y técnico-profesional) de la educación media, tanto estatal como privada, 8.423 carecían de título (42,5%)8 . La proporción de no titulados era mayor en la enseñanza técnica (53,9%) que en la humanístico- científica (32,8%), lo que era explicable por la mayor antigüedad de las instituciones formadoras para esta última y por la preferencia de las nuevas 7 Históricamente, al título del antiguo Pedagógico de la Universidad de Chile se le denominó “Profesor de Estado”, con mención en, por ejemplo, Matemáticas y Física, Castellano y Filosofía, Inglés, etc. Posteriormente, la denominación Profesor de Estado fue paulatinamente desapareciendo de la certificación oficial, pero se siguió empleando en el lenguaje cotidiano. Al presente, en el contexto de descentralización y privatización de la educación, hay sectores que reivindican la carga simbólica de la denominación “Profesor de Estado”. 8 Antes de los años ’60, parte importante de los “no titulados” eran personas cercanas a la competencia pedagógica: estudiantes de Pedagogía con estudios completos, pero que aún no presentaban su tesis o memoria o no rendían su examen de grado, profesores normalistas que solían dictar clases en los grados inferiores de la enseñanza secundaria, titulados de otras profesiones universitarias con conocimientos afines a las materias que debían dictar en los liceos, etc. 277 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile instituciones por formación de este último carácter (Superintendencia de Educación Pública, 1972). En otros términos, no se imponía un monopolio en beneficio de los docentes graduados. Se respetaba el principio general de la exigencia de título y se admitían diversas modalidades de apertura condicionada y transitoria a personal no titulado. Hasta 1980, se utilizó adicionalmente un incentivo: remuneraciones más altas para el personal titulado. En los años ’80, se procedió a una importante desregulación del trabajo docente. De todos modos se mantuvo la tradición cultural de requerir el título de Profesor o Educador para desempeñarse en los establecimientos oficialmente reconocidos de educación de todo nivel. Al mismo tiempo, se mantuvieron las normas que permitían la contratación de personas no tituladas cuando lo requiriesen las exigencias de la expansión y/o la escasez de personal titulado. Por otra parte, la expansión de las oportunidades de formación regular de docente en las nuevas instituciones ya descritas tuvo su efecto demorado a lo largo de los años ’70 y ’80. En 1989, de 46.736 profesores de enseñanza media de todas las modalidades y dependencias, sólo 3.582 carecían de título (7,7%) (Ministerio de Educación, 1990). Con todo, siguió presentándose un desbalance en la proporción de titulados de la modalidad técnico-profesional. Los profesores de esas especialidades y de la enseñanza de talleres en su gran mayoría carecían del titulo pedagógico, puesto que muchos de ellos provenían de las respectivas empresas o servicios productivos. En efecto, en el año referido, entre los profesores de especialidades técnicas, el 70,3% carecía de titulo docente. En el mismo año, 1989, el 63% de los profesores de talleres no tenía título docente (Ministerio de Educación, 1990) A partir de ahí, la moderación y/o detención del crecimiento de las matrículas en ciertas áreas del sistema y la menor demanda de personal de enseñanza y la relativa abundancia promedio de profesores titulados influyeron 278 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio sobre la normativa vigente. En la legislación sobre docentes dictada en 1991, que se detallará más adelante, se mantuvo la exigencia del título profesional de Profesor o Educador, se consolidó el mecanismo de las autorizaciones temporales9 y, además, no se establecieron diferenciaciones salariales entre titulados y no titulados. d. La carrera docente entre 1973 y 1980 Desde 1960, los docentes que dependían del Ministerio de Educación, incluyendo los de educación secundaria pública, estaban sujetos al mismo estatuto que el conjunto de los funcionarios estatales y a un título especial dentro de él (PIIE, 1984; Cerda et al., 1990)10. Por una parte, era una normativa protectora, que establecía un conjunto importante de derechos del personal. Por otra parte, establecía una carrera que, para los docentes de aula, no ofrecía ascenso dentro del ejercicio de la enseñanza. Sólo se podía acceder, por concurso, a cargos directivos o técnicos en los establecimientos o en las estructuras de administración ministerial. En cambio, ofrecía a los docentes de aula un fuerte incentivo por antigüedad en el desempeño, que alcanzaba hasta un 140% de incremento salarial al cumplir 9 “trienios” o 27 años de servicio. Ofrecía también un sobresueldo por la posesión del título docente reconocido. 9 Actualmente, la autorización para el desempeño docente de personas no tituladas en los establecimientos oficialmente reconocidos es una competencia de los Jefes de Departamentos Provinciales del Ministerio de Educación. Estas autoridades otorgan dichas autorizaciones a petición del director del establecimiento que requiere contratar personal docente y demuestra que no ha encontrado profesores titulados para llenar sus vacantes. Es usual que los departamentos provinciales operen como “bolsas de trabajo” a las cuales pueden recurrir los docentes titulados que quieren emplearse en escuelas de su jurisdicción. Si el director de un establecimiento manifiesta formalmente que no encuentra postulantes titulados y el Departamento Provincial tampoco los tiene en “stock”, se otorga la autorización por el plazo de un año lectivo. 10 El Decreto con Fuerza de Ley n° 338 aprobó el llamado Estatuto Administrativo, cuyo título VI normaba en especial las relaciones entre el Estado y los funcionarios de las direcciones de educación primaria y normal, secundaria y técnico profesional. 279 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Si bien el estatuto de 1960 siguió vigente para el profesorado hasta el momento en que serían traspasados a las municipalidades, a partir de 1980 diversos cambios debilitaron las normas protectoras y afectaron la condición docente. Entre 1973 y 1979, todo el personal docente quedó en condición de “interinato” y perdió el derecho a la estabilidad en el empleo, al mismo tiempo que se deterioraban fuertemente sus remuneraciones. Los profesores de enseñanza media que iniciaban su carrera, en septiembre de 1979, percibían en promedio 82,3% de la remuneración de enero de 1971. Los que llegaban al tope de su carrera (27 años de servicio) percibían en la misma fecha, el 58,3% del salario de enero de 1971 (PIIE, 1984). Al mismo tiempo que se producía una degradación de la condición docente, la política declarada del gobierno militar parecía ir en un sentido opuesto, de “dignificación de la docencia”. La ya referida supresión de las escuelas normales y la consiguiente transferencia de la formación de profesores básicos a las universidades fue presentada como una voluntad política de elevación del status de la docencia. La creación gubernamental de un Colegio de Profesores, que replicaba el modelo profesionalista de organización social del magisterio, fue fundamentada como una expresión de una voluntad similar. Finalmente, el dictado en 1978 de una Ley de la Carrera Docente11, también pareció coincidir en el mismo sentido. Sin embargo, la política de “dignificación de la docencia” quedó convertida en retórica. La ubicación de la formación inicial en las instituciones de educación superior ocurrió en los marcos de la universidad vigilada y académicamente empobrecida. El Colegio de Profesores no pasó de ser un organismo de encuadramiento y control político, puesto que se hizo obligatorio y que sus dirigencias fueron designadas por la autoridad política. La Ley de la Carrera Docente, además de tener una corta vigencia, privilegió al escalafón de personal directivo y no resolvió la necesidad de una efectiva carrera para los docentes de aula. Por otra parte, el conjunto de esta política, aún en lo 11 Decreto Ley n° 2327, de 1978. 280 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio formal, fue contradicho por el giro en 180 grados que representó la política docente adoptada desde 1980, que se analizará a continuación. e. La carrera docente entre 1980 y 1990 Las declaraciones oficiales sobre “dignificación” o “enaltecimiento de la función docente” contradecían la política anunciada en 1979 y adoptada y ejecutada a partir de 1980. Ésta consistió en un esfuerzo legal, económico y administrativo para desregular la condición docente. Se buscó privatizarla y favorecer la configuración de un libre y competitivo mercado de trabajo en la enseñanza de todo nivel (pre-escolar, básico y medio). Todo ello, en el cuadro de una reforma institucional descentralizadora y privatizante de la educación. Esta, a su vez, en el marco más amplio de un conjunto de transformaciones económico-sociales y políticas inspiradas en la ideología neo-liberal (aunque articuladas con las orientaciones autoritarias propias de una dictadura militar de orientación corporativo-derechista). La principal medida de la nueva política consistió en la rápida y obligatoria transferencia de los docentes del régimen de funcionariado estatal a un inédito régimen de trabajo privado. El 79% de la fuerza de trabajo docente perdió su condición contractual de empleado público sujeto al Estatuto Administrativo de 1960 y a la Ley de Carrera Docente recién dictada en 1978. Las escuelas y liceos del ministerio fueron transferidos a las municipalidades, a las que se les encargó la administración de la infraestructura, el financiamiento y el personal de aquellos12. Sin embargo, los docentes no fueron reconvertidos en funcionarios municipales. 12 No fue un acto simultáneo para todo el universo de establecimientos, pero fue un proceso bastante rápido si se tiene en cuenta la radicalidad de la reforma y su complejidad administrativa. Entre 1980 y 1982, se traspasó el 84% de los 9.000 centros educativos a las aproximadamente 300 municipalidades entonces existentes. El resto sería traspasado entre esa última fecha y 1986. 281 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile La “municipalización” de escuelas y liceos implicó que al personal que servía en ellos se les impuso automáticamente la condición contractual de trabajadores de régimen privado, aunque su nuevo y obligado empleador fuera el alcalde a cargo de cada municipio. Con este traspaso, perdieron todos los derechos y beneficios propios de los servidores públicos. No obstante, se aplicó al personal de educación la norma del estatuto de 1960 según la cual todo funcionario que cesaba sus funciones tenía derecho a una indemnización (o “desahucio”), equivalente a un salario mensual por cada año de servicio, con un máximo de 20 años. Esta indemnización tuvo un alto costo agregado y, junto a las condiciones políticas imperantes, podría explicar por qué una medida tan lesiva no tuvo resistencia significativa de parte de los afectados13. También podría confluir a la explicación el hecho de que las municipalidades fueron obligadas a recontratar a todo el personal que el ministerio les entregaba, y a mantener inicialmente el monto de remuneraciones que cada funcionario tenía en el Ministerio de Educación. El nuevo status jurídico de los docentes, si bien significaba continuidad coyuntural en el empleo, tenía un carácter desfavorable. Los trabajadores del sector privado, a los cuales se sumaban los docentes, estaban afectos a la legislación laboral general dictada en 197814. El régimen privado significaba la pérdida de todo tratamiento legal específico fundado en la naturaleza profesional de la labor docente. Las remuneraciones eran fijadas a voluntad de los empleadores o por negociación individual, dado que otra norma legal prohibía la negociación colectiva en toda empresa o servicio a la que el fisco concurriese con un 50% o más de su financiamiento. También significaba pérdida de la estabilidad en el empleo, en cuanto se estatuía el término del 13 El alto costo del traspaso de personal fue asumido por los reformadores. El régimen militar hizo una inversión elevada en el corto plazo, probablemente a cambio de poder reducir en el mediano y largo plazo el gasto público en educación, como de hecho ocurrió después de 1982. 14 Decreto Ley n° 2.200 de 1978, que más tarde se integró con otras leyes en el nuevo Código del Trabajo, que refleja la hegemonía empresarial y es más funcional a la libre economía de mercado que a la protección del trabajo. 282 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio contrato por voluntad de cualquiera de las partes, con la sola obligación de comunicarlo con 30 días de anticipación. El acceso a las plazas docentes no requería el mecanismo del concurso ni se exigía título alguno para proveerlas. Los horarios, licencias y feriados serían los propios del trabajo privado. Finalmente, importaba el hecho simbólico de que los nuevos contratos docentes sería convenidos entre un empleador (el alcalde o su delegado) y un trabajador docente, que no era definido legalmente como funcionario ni como profesional. Es paradojal que la nueva política docente desnudase la condición laboral y hiciese realidad la definición de los docentes como “trabajadores de la educación” que, en otro sentido, había propiciado el sindicalismo magisterial en los años ’60 a 1973. Si la Ley de Carrera Docente de 1978 desmedraba a los docentes de aula a favor de los directores de establecimiento y no configuraba una carrera efectiva dentro del ejercicio propiamente docente, el status jurídico a partir de la municipalización estaba aún más lejos de toda noción de “carrera profesional”. En el nuevo ordenamiento, nada garantizaba lo que convencionalmente se había entendido como “carrera”. Por el contrario, establecía un sistema de total flexibilidad y de libre contratación, en el marco de condiciones económicas y políticas muy desfavorables a los docentes (Adler Lomnitz y Melnick, 1998). En los primeros años de ejecución, las municipalidades dispusieron de recursos de origen estatal como para mantener los niveles salariales y las condiciones de empleo propias de la cultura funcionaria tradicional. Además no se vieron compelidas a adoptar políticas restrictivas. Por el contrario, muchos alcaldes se enorgullecían por mantener políticas de buen trato a los docentes, que parecían tener un efecto político favorable a la ampliación o consolidación de la base social del régimen militar. Sin embargo, la crisis financiera de 1982, por una parte, llevó a una severa restricción del gasto público que se tradujo de nuevo en deterioro del 283 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile valor adquisitivo de la subvención estatal a las municipalidades. En los años siguientes a 1983, las municipalidades, obligadas a restringir su gasto en docentes en mayor o menor grado, empezaron a utilizar las herramientas legales que tenían en sus manos: no reajustar las remuneraciones, disminuir plantillas de personal y otros recursos que deterioraban más la ya degradada condición docente. El propio Colegio de Profesores, a pesar de su carácter de organización oficialista y de su dirigencia cooptada por el régimen, empezó a hacerse eco del sordo descontento de los docentes y a presionar por la adopción de políticas protectoras hacia el magisterio15. 15 Una ley de 1980 había establecido la libertad de organización social, según una lógica neo-liberal de romper los monopolios laborales o de representación de actores, y había autorizado la libre fundación de “asociaciones gremiales” pensadas para los sectores empresariales y profesionales. En consecuencia, el Colegio de Profesores dejó de ser una entidad de afiliación obligatoria y se abrió la posibilidad de que los docentes se organizasen en distintas “asociaciones gremiales”. En 1982, se constituyó la Asociación Gremial de Educadores de Chile (AGECH), que congregó a parte de los docentes opositores al régimen militar. Otros opositores prefirieron mantenerse en el Colegio de Profesores y, desde su interior, presionar por su democratización. En 1985, el colegio se vio obligado a convocar a elecciones de su dirigencia, en las cuales triunfó una mayoría democrática y opositora el régimen militar. 284 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio 3. Las políticas respecto a los docentes de educación media en los ’90 a. El punto de partida: la situación del profesorado de educación secundaria en 1990 Como ya se ha referido, la condición de los docentes secundarios era de indefensión y precariedad. Regía para ellos una legislación laboral privada muy favorable a los intereses de la gestión y a los empleadores tanto municipales como privados. Las condiciones políticas de los últimos años del régimen militar no habían posibilitado que la reconstituida organización nacional representativa de la mayoría de los profesores pudiera ejercer la capacidad de presión y de demanda que normalmente tiene el sindicalismo docente en contextos democráticos. Tanto el nuevo gobierno como el recién reconstituido gremio magisterial coincidían en una visión fuertemente crítica de la situación de la profesión docente, al comenzar la década de los ’90. La desregulación y privatización de las condiciones de empleo, la inestabilidad laboral, el descenso de las remuneraciones y la sobrecarga de trabajo, eran algunos de los rasgos denunciados de la situación docente. Las remuneraciones Al comienzo del período democrático, el Ministerio de Educación realizó un censo de remuneraciones de los docentes del sector municipal y particular subvencionado. Éste demostró una gran heterogeneidad en los niveles salariales y bajos promedios de remuneración mensual por hora semanal de trabajo, según niveles educativos y tipo de empleo docente (Ministerio de Educación, 1990). 285 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Para los docentes de aula, en la educación básica, la remuneración mensual por hora semanal de trabajo alcanzaba a US$ 6,97; en la educación media de la modalidad general o “humanístico-científica”, el mismo promedio era de US$ 7,2 (OEI y Ministerio de Educación de Chile, 1993). En el sector privado subvencionado de la educación media, el promedio era de US$ 6,27, en tanto que en los liceos municipales llegaba a US$ 8,2. La diferencia entre las remuneraciones de los docentes de la educación básica y los de la educación media se había estrechado. En promedio grueso, por hora de trabajo, las de éstos eran apenas un 3,3% más altas, lo que contrastaba con las diferencias imperantes en los años ’60 ó ’70. Congruente con la evolución del gasto público en educación, el nivel de remuneraciones de los docentes, en 1990, llegaba al nivel más bajo de los últimos treinta años (Rojas, 1998; Colegio de Profesores de Chile, 2000)16. En cuanto a jornadas de trabajo contratadas de los docentes de aula de la educación media en la modalidad humanístico-científica, el promedio de horas (cronológicas) semanales era de 26,5, entre las 29,5 en el sector municipal y las 22,2 horas del sector privado subvencionado. En la modalidad técnico-profesional, el mismo promedio era de 28,6 horas (cronológicas) semanales de trabajo, 30,2 para el sector municipal y 27 horas para el sector privado subvencionado. Dadas estas constataciones y atendiendo a la demanda del gremio magisterial, que emergía como uno de los más fuertes grupos de presión en las nuevas condiciones democráticas, es explicable que uno de los componentes centrales de la política educacional del Primer Gobierno de Concertación Democrática se haya referido a los docentes. 16 Los niveles que tuvieron las remuneraciones docentes en 1960 fueron paulatinamente incrementados hasta 1971, para volver a caer en los años siguientes hasta llegar a su nivel más bajo en 1990, desde el cual comenzaron a elevarse de nuevo. Un estudio del Colegio de Profesores ha sostenido que, en pesos de diciembre de 1999, la remuneración promedio de un profesor con jornada de 30 horas fue en 1972 de $ 668.788, en 1980 de $ 178.191, en 1989 de $ 169.626 y en 1999, de $ 380.424. 286 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio La formación inicial de los profesores La formación inicial de docentes en la década de los ’80 se desarrolló en un contexto desfavorable. No obstante, al final del régimen militar hubo algunos cambios institucionales y simbólicos que han tenido efectos en la década de los ’90. Anticipaban una reversión de la tendencia de deterioro de la formación y de la imagen de la profesión docente. Como se ha dicho, el gobierno militar convirtió a las dos “academias superiores de ciencias pedagógicas”, de Santiago y de Valparaíso (que tenían el status de institutos profesionales), en universidades públicas de pleno derecho. Así nacieron la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación (la continuadora material y jurídica del antiguo Instituto Pedagógico) y la Universidad de Playa Ancha de Ciencias de la Educación (continuadora de las carreras de Pedagogía de la Universidad de Chile en Valparaíso). Por otra parte, el régimen militar aprobó la postrera Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, el 10 de marzo de 1990, un día antes del término del régimen militar. En dicha ley, al enumerar las carreras profesionales cuyo título requería la obtención previa del grado académico de Licenciado, se incluyeron las carreras profesionales de Profesor o Educador. Esto implicó que dichas carreras sólo pudieran impartirse en universidades, ya que los grados académicos de Licenciado, Maestría y Doctorado son privativos de las universidades. Además del efecto simbólico-cultural de mediano y largo plazo sobre el status de la profesión docente, el efecto político-institucional inmediato fue que las carreras de formación de profesores, en adelante, no podrían impartirse en institutos profesionales. No obstante, transitoriamente, la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza aceptó que siguieran funcionando las carreras entonces existentes en institutos profesionales, en proceso de extinción (Ministerio de Educación, 1999a)17. 17 En 1990, el número total de estudiantes matriculados en las universidades en el área de educación era de 15.371, mientras que en los institutos profesionales había 8.268 estudiantes de educación. En 1999, los estudiantes universitarios de educación habían aumentado a 25.196, mientras que los de institutos profesionales se habían reducido a 4.577. 287 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Paralelamente, se estaba dando un proceso más general en las entidades estatales de educación superior. Los institutos profesionales estatales (varios contaban con importantes carreras de Pedagogía) estaban elevándose, por sucesivas y distintas leyes, a la calidad de universidades. Así, a comienzos de la década del ’90, no quedaron institutos profesionales públicos y el Estado daba la señal de no sostener un tipo de institución que él mismo había creado en 1980. De este modo, los institutos profesionales que mantienen todavía carreras de Pedagogía son todos privados. Fuera de los cambios institucionales referidos, entre 1990 y 1997 fueron muy escasas las modificaciones en la situación de la formación inicial de docentes. En consecuencia, un diagnóstico hecho este último año puede ser indicativo del estado de la formación inicial en la primera mitad de los ’90 (Ministerio de Educación, 1999b): • Desinterés por las carreras pedagógicas: hasta muy recientemente, los jóvenes que egresaban de la enseñanza media mostraban muy poco interés por seguir carreras de pedagogía, desinterés que se aprecia en la disminución progresiva de matrículas entre 1990 y 1997. • Falta de estímulos para atraer y retener alumnos destacados: el nivel aún no satisfactorio de remuneraciones y de valoración de la profesión docente influía fuertemente en la falta de interés de los alumnos destacados por ingresar a las carreras de pedagogía. • Currículos inadecuados: recargados, heterogéneos, desvinculados entre sí y poco actualizados respecto al avance del conocimiento. Su aplicación dejaba poco espacio para el trabajo personal de los alumnos y para un contacto gradual y supervisados de ellos con el mundo escolar. • Insuficiente calificación del personal docente encargado de la formación pedagógica: además de un promedio alto de edad, pocos habían logrado actualizar su formación con estudios de postgrado. 288 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio • Procesos de formación desvinculados de la realidad de escuelas y liceos y aislados del resto de la actividad universitaria: escaso contacto de las instituciones que formaban profesores con las escuelas del sistema educacional, a excepción de la que mantenían los docentes que supervisaban las prácticas de los alumnos. Asimismo, era limitado el intercambio académico y la coordinación con otras facultades de educación y de las disciplinas que concurren a la formación de los futuros profesores18. • Escasez de recursos de apoyo a la docencia: déficit de recursos como libros y revistas actuales en las bibliotecas, computadores y programas de computación, recursos audio-visuales, espacios físicos para el trabajo individual de docentes y para el trabajo en grupos, entre otros. La formación continua de los profesores A comienzos de la década de los ’90, la situación de la formación continua de los profesores se caracterizaba, por una parte, por su escasez relativa y, por otra, por su sujeción a las lógicas de mercado. El Estado hacía una oferta (no gratuita), a través de cursos de “perfeccionamiento a distancia”, en los que se combinaban materiales de aprendizaje enviados por correo, con talleres de profesores realizados localmente. Gran parte de este esfuerzo se orientaba hacia los docentes directivos, los supervisores y el personal técnico de los organismos intermedios y locales de administración educacional. En buena medida, los programas de postítulo y las nacientes maestrías en educación se referían a gestión administrativa de sistemas escolares y de escuelas. Había también cursos a distancia que utilizaban la cobertura nacional del canal de televisión de la Universidad Católica de Chile, TELEDUC. Por otra parte, diversos organismos públicos y privados (universidades, institutos profesionales, 18 Este problema era más grave en el caso de la formación de profesores de educación media, en que el contacto con los otros departamentos o equipos disciplinarios es particularmente importante. 289 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile centros académicos independientes, el Colegio de Profesores, organizaciones de sostenedores de la educación privada, etc.) ofrecían cursos y otras modalidades de formación en temporadas de vacaciones o durante el año lectivo. Por lo general, las referidas actividades eran financiadas por los propios docentes aunque, excepcionalmente, municipalidades y empleadores pagaban total o parcialmente el costo de ellas a sus profesores interesados. Por otra parte, la oferta de formación continua se orientaba más por la rentabilidad y la demanda espontánea de los profesores-clientes que por una planificación en función de necesidades del sistema. Como continuidad de una norma originada en el tiempo en que había carrera docente, el Ministerio de Educación (a través de su CPEIP) acreditaba aquellos cursos o actividades cuyos organizadores voluntariamente solicitaban el reconocimiento estatal. Además de problemas de calidad u orientación de la oferta, las oportunidades de perfeccionamiento eran constreñidas o distribuidas de modo muy inequitativo, debido a la no-gratuidad, agravada por las negativas condiciones salariales imperantes (OEI y Ministerio de Educación de Chile, 1993). Este esquema de espontaneidad de mercado académico fue alterado por las regulaciones e intervenciones públicas que se describirán más adelante. b. La política magisterial de los Gobiernos de Concertación Democrática. El Estatuto Docente Desde 1990, los Gobiernos de la Concertación Democrática han sostenido, con matices cambiantes en el tiempo, una política magisterial. Sus características fundamentales han sido el pragmatismo, un carácter “centrista” o de equilibrio, y una estrategia de incrementalismo, con mirada de largo plazo. Expresión de esta política fue la aprobación legal y la vigencia y ulteriores reformas al Estatuto de los Profesionales de la Educación o Estatuto Docente. 290 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio En 1991, el primer gobierno democrático propuso y obtuvo el dictado de dicha ley. El estatuto tuvo los siguientes fundamentos: • una necesidad de política educativa: el mejoramiento de la calidad y equidad en la educación, que requería echar las bases jurídicas e institucionales de una nueva “profesionalización” de los docentes; • necesidades políticas propias de la etapa de transición a la democracia: la desafección de los docentes hacia la descentralización privatizante y su expectativa de recobrar el status de funcionarios públicos; • la demanda gremial de contar con una legislación específica que repusiese la estabilidad en el empleo y reconociese derechos y garantías perdidos desde 1973 (Presidencia de la República de Chile, 16/10/90). Con el estatuto, el gobierno quiso: • impulsar la profesionalización del trabajo docente, estimada como uno de los principales requisitos de la elevación de la calidad de la educación; • contribuir también a la equidad social, en la medida en que haría justicia al profesorado y especialmente a quienes trabajan con los sectores más pobres y en las condiciones más difíciles. Por otro lado el Estado se comprometió a financiar los mejoramientos salariales de los docentes del sector subvencionado, independientemente de la capacidad financiera de sus empleadores. Al mismo tiempo, el estatuto fue entendido como un aporte a la consolidación de la descentralización educacional. Si bien constituye una regulación nacional de las condiciones de empleo, a la que se ha criticado como “estatista” y “centralizante”, el estatuto reconoció y mantuvo la dependencia municipal de los docentes del sector público y la responsabilidad de los municipios en la administración del personal docente de ese sector. 291 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Según el estatuto, siguen siendo decisiones municipales el ingreso o contratación de docentes del sector público, las calificaciones o evaluación, el término de contratos y, en general, toda la gestión de personal docente, salvo las normas sobre remuneraciones mínimas o básicas. Al mismo tiempo, recuperó para los docentes del sector municipal muchos de los derechos propios de los servidores públicos, en la medida que fueran compatibles con un régimen descentralizado. El estatuto reconoció las especificidades del trabajo docente, que no eran atendidas por la legislación laboral común que lo regía hasta 1991, junto con definirlo inequívocamente como trabajo profesional19. Es más normativo y protector que el Código del Trabajo del sector privado; sin embargo, para los docentes municipales, es menos regulador y protector que el llamado Estatuto Administrativo que afecta a los funcionarios de los ministerios. No obstante, amplía o repone derechos y garantías que tenían los docentes del sector público antes de 1980. El estatuto no ha evitado las demandas salariales de los docentes. Se han producido algunos momentos de conflicto más álgidos que en el pasado y más graves que los conflictos docentes en otros países de la región, pero éstos no han dificultado la gobernabilidad del sector educación y la implantación gradual de la reforma educacional. Por primera vez en la historia de la normativa pública sobre docentes, en el estatuto se integra bajo una misma matriz legislativa a los docentes de todos los niveles y modalidades del sector público y del sector privado, que nunca antes tuvieron un estatuto común. Al mismo tiempo, atiende a la inserción diferenciada de cada uno de los sectores en un sistema educativo de gestión plural, cuya distribución puede verse en el Cuadro 9. 19 La Ley n° 19.070 de 1991 (y sus versiones posteriores) se titula “Estatuto de los Profesionales de la Educación” y dedica una de sus cuatro partes o títulos a aspectos profesionales como la formación, el perfeccionamiento, la participación, la autonomía y la responsabilidad. 292 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio Por lo tanto, el estatuto en referencia es la legislación vigente para los profesores de la educación secundaria. Fuera de él, no hay regulaciones específicas para los docentes de este nivel. Por otra parte, consolida una tendencia de integración u homogeneización de la normativa y las condiciones laborales y profesionales de los docentes de los diversos niveles y modalidades del sistema escolar. En el estatuto, la única norma que diferencia a los profesores de educación media respecto a los de los restantes niveles es el monto de la remuneración básica mínima nacional: el valor de la hora de trabajo semanal/ mensual, en el momento del dictado del estatuto en 1991, fue para los docentes de la educación pre-escolar, diferencial y básica, $ 1.900, y para los profesores de la educación media, $ 2.000, es decir, un 5,3% más alto20. Los docentes del sector privado son regulados también por el estatuto, mediante normas comunes con todos los sectores, y también mediante normas específicas. Entre las normas comunes están las de orden profesional, referidas a la formación, perfeccionamiento, autonomía profesional, evaluación, horarios de trabajo, etc., así como la Remuneración Básica Mínima Nacional (RBMN). Entre las normas específicas para el sector privado, se reconoce el derecho a la negociación colectiva y a la sindicalización que, por lo demás, están normadas en el Código del Trabajo, con vigencia para toda el área laboral privada21. 20 Desde febrero de 2002, el mismo valor/hora es de Ch.$ 6.424. para los profesores de pre- escolar, básica y diferencial, y de Ch.$ 6.761 para los de educación media (US$ 9,58 y US$ 10,00, respectivamente) lo que significa que el valor de la hora de trabajo de estos últimos mantiene prácticamente la misma escasa distancia respecto a sus colegas de los otros niveles. 21 En cambio, de acuerdo con normas históricas y más generales, el estatuto no otorga a los docentes municipales el derecho a la sindicalización, a la negociación colectiva o a la huelga. Sin embargo, también de acuerdo con la tradición anterior a 1973, el Estado chileno ha reconocido de facto estos tres derechos. El Colegio de Profesores es reconocido como la entidad representativa del conjunto del sector docente, el Estado negocia periódicamente con éste las remuneraciones generales que requieren ley, y ha tolerado los movimientos huelguísticos que de hecho se han producido durante la década de los ’90. 293 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Con el estatuto, los profesores municipales lograron prácticamente la inamovilidad en el empleo. Todos los que en 1991 estaban en servicio obtuvieron automáticamente la titularidad del cargo. Desde esa fecha, sólo se obtiene por concurso público, decidido por comisiones locales en que participan por vez primera representantes de los pares. En el sector municipal se hicieron posibles los traslados y las permutas. Quien cambie de posición o de lugar de trabajo no pierde el reconocimiento de la antigüedad y del perfeccionamiento acreditado, como sucedió entre 1980 y 1991. Mejoraron las regulaciones relativas a jornadas de trabajo, horarios (un máximo de 44 horas cronológicas semanales contratadas con un mismo empleador) y distribución interna de éstos (del horario contratado para los docentes de aula, no más del 75% puede destinarse a actividades propiamente lectivas). Se legalizaron las vacaciones de verano, que hasta entonces eran una práctica de hecho. Los profesores de aula con más de 30 años de servicio obtuvieron el derecho a disminuir su carga docente sin disminución de remuneraciones. Las remuneraciones de docentes en el estatuto El estatuto estableció regímenes de remuneraciones y modos de asignarlas. Por otra parte, fijó un programa de mejoramiento gradual de los ingresos básicos de los docentes, con cargo a financiamiento estatal. En sus artículos transitorios, el estatuto fijó valores mínimos mensuales de la hora semanal de trabajo de los profesionales de la educación municipal y de la privada, sin antigüedad: para la educación prebásica, básica y especial, fue de US$ 5,44 y, para la educación media, fue de US$ 5,73. Estos valores constituyeron la denominada Remuneración Básica Mínima Nacional (R.B.M.N.), y son compatibles con los mejoramientos adicionales que puedan 294 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio otorgar los empleadores municipales o privados o con los que resulten de negociación colectiva en los establecimientos privados. Por otra parte, no deben confundirse ni compararse con los valores promedio de la hora de trabajo docente al año 1990, que se expresaron más arriba. Además debe considerarse que la evolución de la R.B.M.N. mueve también todo el sistema de remuneraciones, porque afecta a las asignaciones o sobresueldos, según se detalla en el Cuadro 2. En los Cuadros 3 y 4, para el sector municipal, se distinguen los mínimos, de los profesores que recién ingresan, y los promedios del conjunto de los docentes y que incluyen dichos sobresueldos. La misma ley fijó un programa de cinco años para alcanzar los referidos valores mínimos, en lo que se denominó “la gradualidad” del mejoramiento salarial del estatuto. Además, el Estado se comprometió a financiar el mejoramiento salarial de los docentes. Subvencionó a este efecto a los sostenedores municipales y privados mediante un fondo especial creado en el estatuto (con recursos adicionales a los de la subvención general y permanente). Al término del plazo de cinco años, en 1996, y cumplido el programa comprometido, el costo de los nuevos mejoramientos siguió financiándose mediante incrementos de las subvenciones generales percibidas tanto por los empleadores municipales como los particulares que tienen derecho a ellas. En cuanto a tipos de remuneraciones, el Estatuto estableció para el sector municipal un conjunto de estímulos salariales que, a criterio del gobierno, constituye una distinta modalidad de carrera profesional. 295 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Cuadro 2. Régimen de remuneraciones de los profesores del sector municipal Fuente: Elaboración propia basada en Mizala y Romaguera, 1999. Se estableció también el reajuste automático de las remuneraciones, cada vez que lo sean los sueldos de la administración pública y en el mismo porcentaje (para lo cual son reajustadas anualmente en el mismo porcentaje las subvenciones estatales a las escuelas, de modo que el Estado se compromete a financiar dicha variabilidad). Los profesores de centros particulares subvencionados gozan de la R.B.M.N. Esto ha representado una elevación sustantiva de sus ingresos, ya 296 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio que en promedio recibían hasta 1991 salarios más bajos que sus colegas municipales. Pueden asimismo acceder a la asignación por desempeño en condiciones difíciles, en los mismos términos que profesores de escuelas y liceos municipales. Por primera vez, se les reconoce también el derecho a percibir un aumento de remuneraciones proporcional al aumento de la subvención que los sostenedores reciben por efecto de la zona geográfica. Estas normas salariales son aplicables porque la misma ley contempla los recursos estatales adicionales para que los sostenedores privados puedan financiarlas. El sector privado subvencionado se beneficia también de las mismas regulaciones que los municipales en lo referente a vacaciones, a horarios máximos y a la distribución interna de los mismos, esto es, horas de aula y actividades complementarias. El tipo de contrato del sector privado mantiene normas que le son propias y que el ordenamiento jurídico chileno impide homogeneizar con el sector público. No fue posible atribuirle obligatoriamente una carrera al estilo de la municipal, porque ello violenta la libertad de gestión de la empresa educativa privada. Puede afirmarse, en consecuencia, que el estatuto no es discriminatorio con el profesorado de la enseñanza privada. Por el contrario, le abre perspectivas de equiparación que nunca antes tuvo, considerando los preceptos constitucionales y legales que impiden su asimilación con el sector público. La puesta en práctica del estatuto Una vez dictado el estatuto, el gremio docente reaccionó rechazando el monto de las nuevas remuneraciones. Su argumento fue que, si bien mejoraba los salarios de los profesores de la educación particular subvencionada, 297 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile beneficiaba poco o nada a los profesores de la educación municipal, muchos de los cuales estaban ganando sueldos más altos que los fijados en esta ley. Sectores del empresariado y de la oposición de derecha enjuiciaron al estatuto como una legislación re-centralizadora y que introducía rigideces en la gestión de la educación pública municipal, entre las cuales la más grave es el alto grado de estabilidad en el empleo a los docentes. Esta crítica se hizo más fuerte cuando surgieron análisis que demostraban que en muchos municipios había una sobredotación de docentes y/o de directivos de centros escolares22. En 1995, se aprobó una reforma legal que flexibilizaba la rigidez del estatuto en la gestión del personal docente municipal y mejoraba las subvenciones, haciéndolas más sensibles a los requerimientos financieros de las escuelas que atienden poblaciones de menores recursos. Al mismo tiempo, el gremio docente demandó la elevación de los salarios fijados en el estatuto, en sucesivas campañas reivindicativas,. Como resultado, desde 1993, se han celebrado sucesivos acuerdos entre el gobierno y el gremio docente que, junto con elevar los ingresos, han introducido nuevas formas de remunerar a los docentes, complementarias al esquema de salarios fijado en el estatuto. Estos mejoramientos han tomado la forma de “bonos” o aumentos que no elevan la remuneración básica mínima nacional. Con ello, el gobierno ha tratado de evitar desmedidos aumentos 22 La educación pública se financia con una subvención estatal proporcional a los promedios de asistencia de alumnos en cada aula, grado o sección. Por este motivo, las escuelas con baja proporción de alumnos por maestro o con exceso de personal directivo en relación con el tamaño o complejidad de los establecimientos, son instituciones con déficit financiero. En consecuencia, muchos municipios asignaban recursos adicionales a los provistos por el gobierno nacional o debían hacer reestructuraciones en la dotación de personal. Estos ajustes no eran posibles debido a la fuerte estabilidad del personal municipal garantizada en el estatuto. 298 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio en la estructura de asignaciones construida por el estatuto sobre dicho mínimo (especialmente la asignación por antigüedad o experiencia, haciéndose cargo de la crítica que le atribuye fomento del rutinarismo). Obviamente, el Colegio de Profesores demanda que se mejore la “remuneración básica mínima nacional” y, con ello, que se eleve toda la estructura de asignaciones para el sector municipal, tal como se contiene en el estatuto. Sumando las remuneraciones establecidas en el estatuto y los mejoramientos mediante mecanismos “extra-estatuto”, los salarios docentes han mejorado consistentemente entre 1990 y 2001, como puede apreciarse en los Cuadros 3 y 4. Dichos cuadros cuantifican los promedios de remuneraciones percibidos por los profesionales de la educación (docentes, directivos y personal técnico-docente) de los establecimientos del sector municipal de todos los niveles y modalidades educativas. Cuantifican también las remuneraciones de los profesores de aula que recién ingresan al sistema, tanto en el sector municipal como en el privado subvencionado. En el Cuadro 3, se muestran las remuneraciones mensuales de los profesionales con 30 horas semanales de trabajo que, en el año 2000, representaban un 30,8% del total. En el Cuadro 4, se muestran las remuneraciones de los docentes con 44 horas, que representaban un 21,7% del total23. En todo caso, hay una tendencia a un mejoramiento mayor en los profesionales que recién ingresan, respecto al mejoramiento de los docentes con mayor antigüedad. 23 Los datos sobre docentes con 30 ó 44 horas semanales de trabajo son altamente representativos. Dentro de una gran dispersión de horas semanales de contrato, ambos casos representan los valores modales más altos. La jornada de 30 horas fue históricamente el estándar para los profesores de educación básica. La jornada de 44 horas (que es el máximo que acepta el estatuto respecto a un solo empleador) es altamente frecuente en el personal directivo y técnico y en los profesores rurales. 299 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Cuadro 3. Remuneración de docentes con jornada de 30 horas, 1990-2001 (US$ promedio año 2000) (a) La remuneración mínima equivale a la remuneración de ingreso al sistema. El valor para el año 2001 es según la Ley n° 19.715 de 30 de enero de 2001. Fuente: Ministerio de Educación, División de Planificación y Presupuesto, 1999a. Cuadro 4. Remuneración de docentes con jornada de 44 horas, 1990-2001 (US$ promedio año 2000) (a) La remuneración mínima equivale a la remuneración de ingreso al sistema. El valor para el año 2001 es según Ley 19.715, de 30 de enero de 2001 Fuente: Ministerio de Educación, División de Planificación y Presupuesto, 1999a. 300 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio Por otra parte, los salarios docentes se han elevado en promedio más que las remuneraciones del conjunto de los empleados públicos y del conjunto de la fuerza de trabajo nacional, como lo demuestran las cifras que se indican en el Cuadro 5. Cuadro 5. Evolución de salarios de docentes* en comparación con otros indicadores nacionales (en porcentajes), 1990, 1993, 1996, 1998 * Docentes con 30 horas semanales de contrato ** Promedio de remuneraciones de funcionarios públicos *** Valor de la hora de trabajo en el conjunto de la economía, según el índice de remuneraciones por hora. Fuentes : Ministerio de Educación, Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda, Instituto Nacional de Estadística. En suma: si bien el régimen de remuneraciones fijado en el estatuto pudo parecer mezquino para los docentes del sector municipal, fue generoso para los del sector privado. En su conjunto, inauguró una política de remuneraciones que en un plazo mediano ha mejorado consistentemente los salarios de los dos sectores. Además, los valores alcanzados están por encima del promedio de mejoramiento de los ingresos del resto de los servidores públicos y de los trabajadores de la economía privada. 301 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Reclutamiento y selección de profesores y directivos de escuelas medias Actualmente, los profesores y directivos de la educación media se reclutan o seleccionan con los mismos métodos o procesos empleados en el conjunto de los profesionales de la educación. En la educación municipal, para proveer cargos de la función directiva, docente o técnica pedagógica en calidad de titular, deben efectuarse concursos públicos, convocados por la autoridad municipal, pero abiertos a postulantes de todo el país. Pueden también proveerse cargos en calidad de contratados no titulares (para reemplazos o para tareas provisorias), sin concurso sino mediante selección realizada por la autoridad. Pero este tipo de cargos provisionales no puede sobrepasar el 20% de la dotación docente del municipio, y recientes leyes otorgaron la calidad de titulares a quienes han servido este tipo de cargos por más de tres años. En la educación privada no existe la distinción entre personal titular o contratado provisional. Los cargos se proveen, de acuerdo al Código del Trabajo, conforme a negociación o acuerdo entre las partes. En ambos casos, el estatuto sólo impone como requisito básico la posesión del título profesional de Profesor o Educador. No obstante, autoriza la contratación de personal sin título cuando se comprueba que no ha habido titulados con interés en contratarse. Respecto a los directores, se requiere además del título profesional docente, estudios de administración, supervisión evaluación u orientación vocacional. En el caso del sector privado, el empleador tiene autonomía para seleccionar su personal. 302 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio c. Reformas posteriores en el régimen de los docentes Estabilidad laboral Según una reforma al estatuto en 199524, los docentes del sector municipal pasaron de una norma de total “inamovilidad” en el empleo a una de “estabilidad”, en que se respeta la permanencia en el empleo para quienes son titulares. Al mismo tiempo se pueden ajustar las dotaciones docentes de los municipios por necesidades de la gestión y, por lo tanto, se autoriza el despido de profesores por requerimientos del servicio. Pero esta nueva norma sólo se pudo aplicar después de una etapa, ya cumplida, en que se ofreció a los docentes un conjunto de facilidades o incentivos para que renunciaran voluntariamente a sus puestos de trabajo o jubilaran en condiciones ventajosas. De ese modo, se aligeran las dotaciones sobrecargadas sin lesionar los derechos de los maestros. Por otra parte, los ajustes de las dotaciones no pueden hacerse por la sola voluntad de los administradores, sino en virtud de una necesidad reconocida y explicitada en los llamados Planes Anuales de Desarrollo de la Educación Municipal (PADEM)25. Es mayor la estabilidad para los docentes del sector municipal, que para los del sector privado. De todos modos, la expansión moderada pero persistente de las matrículas escolares y, recientemente, la introducción del 24 Ley n° 19.410, de 1995, que reforma el estatuto y modifica el régimen de subvenciones estatales a la educación. 25 La misma ley 19.410 fundó los PADEM como un instrumento de gestión que anualmente debe ser preparado por el órgano de administración educacional de cada comuna, sometido a consulta ante el Consejo Económico y Social (que es una entidad representativa de las organizaciones sociales y comunitarias de cada localidad) y aprobado por el Consejo Comunal (organismo electo por la ciudadanía y que co-administra los municipios junto a los alcaldes). El plan debe ser preparado sobre la base de las planificaciones generadas en cada escuela con la participación de padres y maestros. En dicho instrumento, junto con un diagnóstico y una explicitación de objetivos y metas, se deben estipular los recursos humanos y financieros necesarios para cumplirlos, incluyendo una previsión de la dotación docente necesaria. 303 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile régimen de jornada extensa, mejoran las oportunidades de empleo docente en este último sector. Por otra parte, la estabilidad de los docentes del sector privado es mayor que la que tiene el conjunto de los trabajadores de la economía privada. Incentivo al desempeño, según evaluación En la misma reforma legal de 1995, se creó un incentivo a la calidad del trabajo colectivo de cada equipo de maestros y directores. Éste fue asignado mediante la aplicación del Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño (SNED) de los establecimientos subvencionados, que se fundó en la misma ley. Así, se creó una nueva subvención educacional a los establecimientos municipales y particulares subsidiados. Los equipos docentes que resultaren seleccionados según el SNED, recibían un sobre-sueldo adicional por “desempeño destacado”. Desde la década del ’80, funciona en Chile el Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE), que evalúa los rendimientos de los estudiantes de la educación básica y media de todas las dependencias. El SNED tiene en cuenta los resultados brutos obtenidos por cada escuela o liceo en las pruebas SIMCE y también el avance o la superación de cada centro respecto a sus propios niveles históricos de logro. La iniciativa o innovación, los grados de participación y vinculaciones con el medio, son otros factores que se consideran. Sin embargo, el factor principal es la medida en que cada escuela o liceo aporta a la igualdad de oportunidades, sea en sus políticas de acceso como en sus esfuerzos para retener y lograr superación en poblaciones vulnerables26. 26 Los factores de evaluación se ponderan como sigue: efectividad, 37%; superación, 28%; iniciativa, 6%; condiciones de trabajo, 2%; igualdad de oportunidades, 22%; integración y participación de la comunidad, 5%. 304 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio El incentivo discernido según el SNED, desde 1996, ha beneficiado por períodos bi-anuales a aproximadamente un 30% de los docentes de cada región. Gracias a este mecanismo, tienen acceso a reconocimiento público y a incentivos salariales, escuelas exitosas de escasos recursos y situadas en contextos desfavorables27. Cuadro 6. Beneficiarios y recursos de la subvención a equipos docentes de mejor desempeño (SNED) (*) Estimación 2000-01. Fuente: Ministerio de Educación de Chile. 2002. d. La reforma educacional y la política de fortalecimiento de la profesión docente Aunque los gobiernos de concertación no declararon a la reforma educacional como una política formalmente adoptada, la magnitud de los cambios emprendidos desde 1990 permiten estimar que el proceso reformista se inició este último año. 27 La selección se hace al interior de “conglomerados” de establecimientos de similares características. 305 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Sólo en 1995, el concepto de reforma apareció en el discurso oficial. Desde 1996 fue comunicado de manera más enfática, en la medida que se iniciaron ese año los cambios en el curriculum que autorizan más propiamente el empleo del término. La reforma formalizada ese año se organizó en tres ejes o componentes: • los llamados programas de mejoramiento de calidad y equidad (algunos de los cuales se habían iniciado en 1990 ó 1992) tenían carácter focalizado en algunos casos o tendían a la universalización, en otros; • la renovación curricular, inaugurada en enero de 1996 en básica, y dos años más tarde en educación media; • la extensión del horario diario de funcionamiento de los establecimientos subvencionados que, con la denominación Jornada Escolar Completa (JEC), está llevando a reemplazar la práctica del doble turno a una jornada extendida de funcionamiento (García Huidobro, 1999; Delannoy, 2000) el fortalecimiento de la profesión docente. El “fortalecimiento de la profesión docente” fue una idea fuerza ya propuesta en 1994 por la Comisión Nacional de Modernización de la Educación, convocada por el Presidente Frei y adoptada oficialmente en 1995 (Comité Técnico Asesor, 1995). Ella ha tenido como antecedentes, el Estatuto Docente, su reforma de 1995 y la sostenida política de incremento de las remuneraciones magisteriales. Otros antecedentes fueron el incentivo al desempeño colectivo según el SNED y las iniciativas de formación continua de docentes incluidas en los programas de mejoramiento iniciados a comienzos de la década28. Todos estos elementos han pasado a ser parte integrante de este eje de la reforma. Además de sus obvios impactos en la formación de 28 En el Programa de las 900 Escuelas, los Talleres de Profesores en lecto-escritura y matemática; en el Programa de Educación Básica Rural, los “microcentros de coordinación pedagógica”; y el aprendizaje en la acción que los profesores hacen al diseñar y ejecutar los llamados Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME) por establecimiento. 306 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio los estudiantes, todos estos programas tienen de común la creación de condiciones para favorecer a la vez, el mejoramiento del desempeño de los docentes y su desarrollo profesional. El 21 de mayo de 1996, el Presidente Eduardo Frei leyó su mensaje anual al Congreso Nacional, en el que comunicaba su política, metas y proyectos para el año legislativo siguiente. En esa oportunidad, el discurso priorizó fuertemente a la educación: anunció la jornada escolar completa como nueva espina dorsal de la reforma. También comprometió la ejecución de un conjunto de medidas tendientes a impulsar enérgicamente el desarrollo profesional de los docentes. En este último ámbito, lanzó el Programa de Fortalecimiento de la Formación Inicial de Docentes (PFFID) y el Programa de Perfeccionamiento Fundamental (PPF). Su objetivo era que los docentes en servicio se apropiasen de los programas de estudio que la reforma curricular empezaba a implantar gradualmente. Lanzó también un Programa de Becas estatales para estudiantes destacados que quisieran seguir la carrera de Pedagogía. Por último, anunció la instauración de los Premios de Excelencia Docente, que se entregarían anualmente a los 50 mejores maestros y profesores, seleccionados por sus comunidades en todas las regiones del país. Finalmente, dio a conocer el inicio del Programa de Pasantías y Diplomados en el exterior para docentes, que se había creado en la Ley de Presupuesto para 1996. Su primera ejecución coincidiría con la puesta en marcha del conjunto de medidas comprometidas en el mensaje aludido. e. La ejecución de la política de fortalecimiento docente (1996-2001) Fortalecimiento de la formación inicial El gobierno decidió poner a disposición de universidades e institutos profesionales, un fondo nacional para financiar proyectos de revisión, evaluación y mejoramiento de la formación de profesores. Tenía el doble 307 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile propósito de hacer frente a las carencias existentes en las instituciones formadoras y a los desafíos planteados a los docentes por la reforma educacional. Igualmente, acordó estimular la entrada de estudiantes destacados a las carreras de pedagogía, mediante un programa de becas ad hoc. Para los efectos de promover y administrar este esfuerzo, en 1997, el Ministerio de Educación instaló el PFFID. Se convocó a todas las instituciones formadoras a presentar proyectos de mejoramiento a un concurso nacional. En ellos, debían proponer un mejoramiento del respectivo sistema de formación de docentes, en función de las políticas educativas, la revalorización social y cultural de la docencia y los cambios curriculares de la reforma. Al mismo tiempo, debían comprometerse a estimular la capacidad de innovación de la institución, a emprender trabajo coordinado entre instituciones formadoras y abrir y reforzar los vínculos con el sistema escolar. En especial, los proyectos debían orientarse a la innovación y mejoramiento de la estructura, contenidos y procesos de la formación, al mejoramiento de la calidad y calificación del cuerpo académico, a la instalación de adecuados recursos de apoyo. Además, al mejoramiento del nivel académico de los alumnos que ingresan y a incrementar su retención, a fortalecer la introducción paulatina de los estudiantes al mundo escolar y profesional y mejorar la relación con el sistema escolar y la comunidad. Después de una activa evaluación de los 32 proyectos presentados, se seleccionaron 17 proyectos, provenientes de instituciones que atienden al 80% de la matrícula nacional en carreras de pedagogía. Para un programa de cuatro años, a partir de 1998, se asignaron más de 21 millones de dólares provenientes del Ministerio de Educación, a los cuales se suman más de 15 millones de dólares aportados por las respectivas instituciones formadoras. El programa está finalizando. Las universidades e institutos integrados al programa están renovando sus mallas curriculares, perfeccionando a su 308 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio personal académico, mejorando su infraestructura y equipamiento y, en general, cumpliendo los términos de sus correspondientes proyectos, para los cuales han ido recibiendo los recursos estatales comprometidos, de acuerdo con lo convenido. Sin embargo, todavía no están disponibles evaluaciones externas sistemáticas que muestren sus resultados finales. Becas para estudiantes de Pedagogía Por otra parte, bajo la coordinación del mismo PFFID, se emprendió el programa de becas para estudiantes destacados que ingresan a las carreras de Pedagogía. Su propósito es incrementar el número de postulantes y fomentar el ingreso de estudiantes calificados a las carreras de Pedagogía. Las becas consisten en un monto que cubre el arancel anual que cobra la institución de formación (durante cuatro años) con un máximo de aproximadamente US$ 2.200 cada año, más un monto variable para materiales de estudio. Estas becas se disciernen con criterios distintos a las becas generales que asigna el Estado a estudiantes universitarios, que se basan en necesidades económico-sociales. Se priorizan los puntajes en la prueba de aptitud académica, la condición de licenciado en otras disciplinas o la experiencia docente que puedan tener egresados recientes de la educación media. Durante el año 2000, se benefició a 592 alumnos, con una inversión de US$ 1.663.467. Premios a la excelencia docente Estos premios fueron instituidos en 1996. Cada año, 50 profesores de todas las regiones, niveles y modalidades del sistema escolar, propuestos por sus comunidades escolares, son seleccionados por jurados idóneos en los niveles provincial y regional. Se trata de un incentivo simbólico que es entregado en ceremonia solemne por el Presidente de la República. Adicionalmente, reciben un premio en dinero equivalente aproximadamente a 9.000 dólares. 309 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Programa de Perfeccionamiento Fundamental El Programa de Perfeccionamiento Fundamental, que se preparó en 1998 y comenzó a ejecutarse en 1999, es el más extenso esfuerzo ministerial por contribuir a fortalecer la formación continua de los docentes. Sin embargo, no ha sido el único. Por una parte, a través del CPEIP, el gobierno ha regulado la oferta descentralizada de perfeccionamiento ya descrita y ha dado fe pública de la calidad de las acciones. Por otra, y desde que en el Estatuto Docente se reconoció el “derecho al perfeccionamiento”, el ministerio lo ha estimulado en diversas formas. Una de ellas es la “asignación por perfeccionamiento logrado”, ya referida en el Cuadro 2. Otra ha sido la oferta de acciones gratuitas de desarrollo profesional incluidas en los programas de mejoramiento e innovación a que se aludirá más adelante. Estos últimos se han caracterizado por el uso preferente de la metodología de “taller” y su carácter localizado que los lleva a los establecimientos mismos y los refiere a las respectivas prácticas pedagógicas. Por imperativos de la renovación curricular, el Programa de Perfeccionamiento Fundamental tiene algo de la tradición de oferta masiva y de convocatoria y diseño centralizado, pero su ejecución no ha estado a cargo de agentes ministeriales. Mediante una estrategia de descentralización, el ministerio convoca y moviliza a gran parte de las capacidades académicas autónomas existentes, para atender simultáneamente a grandes conjuntos de profesorado a lo largo del territorio nacional. Al mismo tiempo, avanza en la modernización de la oferta, en la medida en que se intenta la metodología de talleres y se recurre al apoyo de los nuevos recursos tecnológicos. Otro propósito de este programa es apoyar a directivos y profesores en la aplicación de la reforma curricular y en la utilización de los nuevos programas de estudio elaborados por el Ministerio de Educación, desde 1997 para el 310 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio nivel básico y desde 1998 para la educación media. Se ha programado que, en el plazo de cuatro años, todos los docentes de la educación subvencionada habrán gozado de la oportunidad garantizada de beneficiarse gratuitamente de una o más acciones de perfeccionamiento de este programa. Atendido el calendario de la reforma curricular, el Programa de Perfeccionamiento Fundamental ha ofrecido, para los profesores de educación media, etapas de formación y capacitación: en 1998-1999, para los docentes del primer grado o año de la educación media; en 1999-2000, para los docentes del segundo grado; en 2000-2001, para el tercer grado y, en 2001-2002, para los docentes del cuarto grado o año de la educación. Como se ha señalado, en 2002, los cuatro grados del ciclo secundario estarán empleando el nuevo currículo. En consecuencia, el programa habrá cubierto al conjunto de los docentes de este ciclo, así como al personal directivo de los correspondientes establecimientos29. Cuadro 7. Docentes participantes en cursos de perfeccionamiento fundamental, enero de 2000 Fuente: Ministerio de Educación, Programa de Perfeccionamiento Fundamental. En la ejecución misma de las acciones de formación, a lo largo del territorio, participan las universidades y otras entidades competentes y, subsidiariamente, el Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas del Ministerio. 29 Si bien los directivos no ejecutan directamente los nuevos programas, deben apropiarse de las características generales del nuevo currículo y prepararse para enfrentar los problemas pedagógicos e institucionales que trae consigo. En consecuencia, el programa incluye acciones especiales de formación para este personal, bajo el concepto de “gestión curricular”. 311 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile En cada etapa, el programa se inicia con acciones preparatorias (el personal del ministerio que ha participado en la elaboración de los programas de enseñanza trabaja con los formadores pertenecientes a las universidades y otras entidades ejecutoras) y con jornadas de información inicial dirigidas a los docentes directivos. Los talleres se realizan con los docentes de aula, en la temporada de vacaciones inmediatamente anterior al inicio del año lectivo en que se aplicarán los nuevos programas. Durante dicho año lectivo, se realizan además actividades de profundización. Programa de becas en el exterior para profesionales de la educación Este programa, iniciado en el mismo año 1996, busca la actualización de los docentes en sus disciplinas y metodologías, de manera de enriquecer su desarrollo profesional, reforzar su vocación docente y elevar su autoestima. Mediante concurso público abierto a todos los profesionales de la educación subvencionada en sus distintos niveles y modalidades, se seleccionan grupos de docentes y se les financia para viajar al exterior a perfeccionarse, mediante dos modalidades: a) pasantía, modalidad de desarrollo profesional que se orienta al aprendizaje de experiencias pedagógicas realizadas por universidades y centros académicos extranjeros. Se emplea la observación directa, el análisis y la reflexión acerca de la experiencia, induciendo un desarrollo conceptual renovado respecto al tema de la pasantía. La duración de esta actividad es de dos meses. A su regreso, los becarios deben difundir sus aprendizajes en el medio más cercano, b) diplomado, modalidad que se propone lograr una especialización teórico-práctica en un ámbito disciplinario específico. Contempla un trabajo conjunto entre una universidad chilena y otra extranjera, desarrollándose una fase en Chile y otra en el extranjero, con una duración aproximada de tres meses cada una. Desde 1996 hasta el año 2000, se han ofrecido 184 programas de perfeccionamiento, de los cuales 166 de pasantías y 18 de diplomado, beneficiando a un total de 4.138 docentes, que han viajado a 18 países 312 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio europeos, norteamericanos y latinoamericanos. Los becarios pertenecen a 2.543 establecimientos educacionales, que representan el 23,9% del total nacional. Un total de 327 comunas cuentan al menos con un ex-becario, lo que representa el 95,6% del total de comunas del país. Aportes de los otros componentes de la reforma al fortalecimiento docente La reforma educacional, tal como quedó configurada a partir de 1996, intentaba favorecer el profesionalismo de los docentes no sólo a través de su componente específico de “fortalecimiento” del mismo. De hecho, también los otros tres componentes también debían contribuir, aunque obviamente sus respectivos propósitos se relacionaban primordialmente con el aprendizaje y la formación de los educandos. Ya se ha hecho referencia a que en el componente más antiguo de la reforma, los “Programas de mejoramiento e innovación pedagógica” (la mayor parte de ellos focalizados) contribuían directamente al desarrollo profesional de los docentes. Esto lo lograban a través de la serie de mecanismos y procesos de formación continua que sostenían varios de ellos. A lo anterior debe agregarse la oportunidad de participación en el diseño de los llamados Proyectos de Mejoramiento Educativo y en su ejecución. Además, la participación ha significado la oportunidad de diagnosticar los problemas y condiciones del aprendizaje en sus respectivas comunidades escolares y de desarrollar su creatividad para proponer soluciones adecuadas. De los aportes de los programas de mejoramiento, el más pertinente al tema de este estudio es el de los Grupos Profesionales de Trabajo (GPT), desarrollados en el marco del Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Media (MECE-Media). Con el propósito de abrir y garantizar espacios y tiempo para que los profesores modifiquen sus prácticas de enseñanza mediante proceso de 313 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile reflexión / acción, se impulsó la creación de los GPT en todos los liceos que se incorporan al Programa MECE-Media. En una primera etapa, los participantes en GPT analizaron colectivamente y de un modo crítico su trabajo en el aula y se empezó a debatir en torno a las nuevas concepciones del aprendizaje (inteligencias múltiples, constructivismo, etc.). Luego, y con el apoyo de capacitaciones y materiales curriculares diversos, se desarrollaron mayores capacidades de análisis didáctico en sus respectivas disciplinas. Se estima que, poniendo en práctica los principios discutidos en los GPT, muchos docentes diseñan nuevas formas de enseñar. A comienzos del año 2000, se habían constituido 2.700 GPT, un promedio de tres por establecimiento, con una participación de 25.000 docentes, 24 participantes promedio por liceo. Casi el 60% de los profesores estima que en sus liceos, con los GPT, ha aumentado su participación en asuntos relevantes del quehacer escolar. Sólo el 10% de los profesores tiene una imagen negativa sobre la apertura de estos espacios (Ministerio de Educación, 2000). Los docentes y la Red de Informática Escolar ENLACES Este es uno de los principales programas de mejoramiento e innovación. Se lanzó a título experimental en 1992 y alcanzó una creciente cobertura en la segunda mitad de la década de los ’90. Al año 2000, la red está instalada y conecta a todos los liceos y colegios de la educación media subvencionada y al 50% de las escuelas básicas. Los establecimientos que integran la red atienden al 90% de la matrícula total de la educación básica y media. ENLACES es un esfuerzo público que instala laboratorios de computación en los establecimientos de educación básica y media y los conecta en red. Allí, los estudiantes no sólo aprenden el empleo básico de la informática, sino principalmente, para usarla como herramienta pedagógica, y de acceso a fuentes de información y de comunicación. La red ENLACES también involucra a los docentes y es un instrumento que puede facilitar su desarrollo profesional. 314 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio En cada establecimiento que se incorpora la Red, se capacita a los docentes en las técnicas computacionales y en el uso de la informática como herramienta de aprendizaje y de comunicación escolar. La capacitación es llevada a cabo por equipos profesionales y académicos provistos por una red de 20 universidades. Uno de cada tres computadores es destinado a los docentes y a empleo de la herramienta en la gestión pedagógica de los docentes, en la gestión del establecimiento y en el desarrollo profesional de los educadores. Al año 2000, el programa de capacitación de los docentes de la red cubre a 40.000 docentes. De éstos, 14.000 se encuentran en el primer año de formación, otros 14.000 en el segundo año y 12.000 realizan su capacitación en una modalidad a distancia. Adicionalmente, se ha iniciado recientemente un proyecto oficial para facilitar la adquisición de computadores personales para profesores. Es un crédito con condiciones especialmente favorables, que permite adquirir un equipamiento informático completo y avanzado para uso de los docentes en sus hogares. De una meta parcial de beneficio a 10.000 docentes, a comienzos del año 2001 ya se habían entregado 6.000 equipos (Gobierno de Chile, 2001). En este ámbito, los profesores de educación media se han beneficiado en forma diferencial respecto a sus colegas de los otros niveles. En efecto, el acceso universal a la red ENLACES fue completado primero en los establecimientos de nivel medio. Al año 2000, todos los liceos y colegios subvencionados del país quedaron incorporados a la Red y la proporción de equipos / matrícula es más alta en este nivel30. 30 Para el período 2000-2006, se ha abierto un programa especial de créditos destinados a llevar el equipamiento informático a los hogares de 100.000 docentes. Por otra parte, se están emprendiendo medidas especiales para intensificar la capacitación de docentes en informática y aumentar la razón alumnos / computador en los establecimientos, además de cumplir la meta de llevar la red ENLACES a todas las escuelas subvencionadas del país (incluyendo las rurales aisladas). 315 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Por último, el componente JEC en principio hace otras contribuciones al fortalecimiento de la docencia. Se parte de la base que el tiempo de permanencia en la escuela es clave para los aprendizajes y para lograr una educación de calidad. En función de eso, en 1996, el Estado se comprometió a crear las condiciones organizacionales y de infraestructura para ofrecer, al año 2002, una jornada escolar extendida en todos los establecimientos subvencionados del país. En concreto, se propuso incrementar la jornada escolar de 30 a 38 horas diarias en la educación básica (de 3° a 8° Grados) y de 32 a 42 horas diarias en la educación media. Esto significa superar el régimen de doble turno generalizado en la educación subvencionada y equiparar a ésta con la jornada extendida usual en la educación privada pagada por las familias. El estado ha asumido el gravoso financiamiento de este esfuerzo, para lo cual ha elevado al 38% la subvención general para enfrentar los mayores gastos de operación de los centros que se incorporan a la JEC (principalmente remuneraciones de personal). Se subsidia también los costos de la ampliación de infraestructura que requieren muchos de los establecimientos públicos y privados. El financiamiento estatal se otorga contra presentación de proyectos en que los establecimientos deben justificar sus requerimientos, así como diseñar el uso educativo del horario adicional. Por otra parte, la ley de jornada completa ofrece horarios remunerados para favorecer la participación colectiva de los educadores en la aplicación de la reforma en sus establecimientos31. 31 La ley que regula la incorporación de centros a la jornada completa incluye, entre los requisitos de la subvención adicional para operar la jornada completa, que los establecimientos aseguren que, dentro de las actividades curriculares no lectivas, los profesionales de la educación con contrato de 20 ó más horas cronológicas de trabajo semanal destinen “un tiempo no inferior a dos horas cronológicas semanales o su equivalente quincenal o mensual para la realización de actividades de trabajo técnico- pedagógico en equipo, tales como perfeccionamiento, talleres, generación y evaluación de proyectos curriculares y de mejoramiento educativo”. 316 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio Al año 2001, el 51,7% de los establecimientos han adoptado la JEC, lo que significa que la meta obligatoria de universalización al año 2000 no podrá cumplirse y es probable que deba postergarse al año 2006, de término del actual gobierno. Obviamente la JEC afecta a las bases de economía política del trabajo docente. Cuando esté en régimen habrá significado una expansión de más del 38% del conjunto del empleo docente en el sector subvencionado, sea en forma de más horas de trabajo para los actuales maestros y profesores, sea para contratar nuevos docentes. Todo ello se adiciona al incremento moderado que traía la fuerza de trabajo docente en los ’9032. La JEC abre, para una cantidad importante de docentes, la posibilidad de concentrarse a tiempo completo en un establecimiento, con las consiguientes ventajas en el mejoramiento de las condiciones de trabajo y de bienestar de los docentes y en el fortalecimiento de la gestión pedagógica de escuelas y liceos, dado que un amplio núcleo de profesores con dedicación completa es una condición favorable al respecto. Con motivo de la necesidad de efectuar una reforma legal que postergue la incorporación obligatoria a la JEC, el Ministerio de Educación y el Colegio de Profesores convinieron la realización de una evaluación externa. Ésta analizó la marcha de la jornada extendida, en sus aspectos educativos y en lo referente a las condiciones laborales y profesionales de los docentes que están trabajando en el nuevo régimen. Respecto a los docentes, el estudio evaluativo recién finalizado entrega los siguientes hallazgos principales para los docentes y los centros que están integrados a la JEC (Raczynski, 2001). 32 Entre 1998 y 2000, el total de profesionales de la educación pre-escolar, básica y media de las diversas dependencias institucionales, creció de 134.885 a 144.377, es decir, un 7%. 317 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile • Antes de la JEC, el 38% de los profesores tenía un contrato de 30 ó más horas. Después de la JEC, este porcentaje se ha elevado al 83% (con la consiguiente y proporcional elevación de las remuneraciones, como lo estipula la ley y con el respaldo del consiguiente aumento de la subvención). • Con anterioridad a la JEC, el 40% de los docentes realizaba un trabajo adicional, cifra que con la JEC disminuye al 24%. • La remuneración mensual bruta declarada por los directores encuestados es en promedio de $ 704.000 pesos (aproximadamente US$ 1.100). La declarada por los docentes de aula de la muestra es de $ 404.000 (aproximadamente US$ 636). • La percepción de los profesores respecto a la evolución de sus ingresos mensuales después de incorporarse a la JEC se distribuye en la siguiente forma: un 6% declara que aumentaron significativamente, un 36% que aumentaron algo, un 36% que se han mantenido y un 18% que han disminuido (estos resultados tienen que ver con el hecho objetivo de que los administradores no están obligados a repartir uniformemente las horas adicionales, ni los profesores están obligados a aceptar la oferta de incremento de sus horarios). • La norma que prescribe un mínimo de dos horas semanales para actividades técnico-pedagógicas colectivas, se cumple para el 71% de los docentes (con más de 20 horas de contrato). El 42% de los establecimientos cumple la norma con todos los profesores, el 40% con algunos y el 18% con ninguno. • La disposición subjetiva de los profesores y percepción de sus efectos, al iniciarse la JEC y actualmente, se distribuye de la siguiente manera: 318 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio Cuadro 8. Disposición subjetiva de los profesores frente a la JEC (en porcentajes), 2001 Fuente: Universidad Católica de Chile, Estudio de evaluación de la Jornada Escolar Completa. El juicio de los docentes de aula sobre la JEC también se expresó en calificaciones o notas, en escala de 1 a 7. Sólo el 5% de los profesores la calificó con notas bajas (1 a 3); el 12,2% con la calificación 4; el 31,8% con la nota 5; el 38,5% con nota 6; y, finalmente, el 12,5% la aprobó con la nota máxima. En todo caso, las calificaciones de los profesores, aunque mayoritariamente aprobatorias, fueron menos favorables que las de los directores y de los sostenedores (o empleadores públicos y privados) (Raczynski, 2001). En todas las nuevas oportunidades de desarrollo profesional tienen participación los profesores de educación media, de acuerdo con sus peculiaridades. Así por ejemplo, parte de las becas para pasantías y estudios en el exterior se han destinado a docentes de educación media. La capacitación para la apropiación de los programas de estudio de la reforma se ha efectuado de acuerdo al calendario de incorporación de cursos o grados de la educación media al nuevo currículo, entre 1999 y 2002. 319 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile 4. Balance y perspectivas a. Evaluación de lo realizado: los balances y debates de fin de la década de los ’90, en sus implicaciones con la profesión docente Antecedentes Para enmarcar e introducir las miradas de balance o evaluación, enseguida se presenta un conjunto de estadísticas oficiales pertinentes, a las cuales deben sumarse los Cuadros 4, 5 y 6 ya presentados. En el Cuadro 9, se cuantifica, para el conjunto de los profesionales de la educación de todos los niveles, la evolución de su distribución de sectores de dependencia o gestión. En él, resalta que la proporción de docentes bajo el régimen público municipal, se ha mantenido prácticamente estable a lo largo de la década de los ’90. Cuadro 9. Docentes por dependencia, 1979, 1985, 1987, 1991, 1996, 2000 Fuente: Ministerio de Educación, 1999a. 320 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio El Cuadro 10 es referido específicamente a los docentes de educación media. Las proporciones según dependencia muestran que al iniciarse el nuevo siglo, el 48% de los profesores estaban dentro del régimen municipal, el 29,1% en establecimientos privados subvencionados, el 17,1% en liceos o colegios pagados por las familias y el 4,8% en liceos técnico-profesionales administrados por corporaciones empresariales. Según lo muestra el mismo Cuadro 10, de 40.842 profesores que ejercían en la enseñanza media de todas las modalidades y dependencias, carecían de título el 7,2%, a lo que habría que sumar el 6,5% de docentes titulados en otras áreas. De este modo, el 86,3% de quienes se desempeñaba en este nivel tiene el título de Profesor de Educación Media (Ministerio de Educación, 1999a). Esto representa un leve mejoramiento respecto a las proporciones encontradas en 1989. Cuadro 10. Docentes de enseñanza media por tipo de título, según dependencia, 1999 Fuente: Ministerio de Educación, División de Planificación y Presupuesto. En cuanto a la carga horaria semanal, desgraciadamente no se dispone de la distribución por niveles educativos. En todo caso, el 13,9% del conjunto de los docentes tiene menos de 30 horas de contrato (es probable que en una distribución de los horarios de los profesores secundarios, este segmento sea algo mayor). El 30,8% tiene 30 horas (es probable que la gran mayoría de este segmento sea de profesores básicos, ya que 30 horas es el tamaño 321 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile histórico de los empleos de este nivel). El 23,4% tiene contratos de entre 31 y 43 horas, el 21,7% los tiene de 44 horas (es probable que en este segmento haya pocos profesores de media y una alta proporción de directivos, personal técnico de los establecimientos y profesores de educación básica rural). Finalmente, hay una proporción del 10,2% de docentes con más de 44 horas, los que necesariamente tienen dos o más empleos (ya que el máximo de horas que pueden contratarse con un solo empleador es 44). Como puede verse, los fenómenos de pluriempleo y de recargos de horarios de trabajo son acotados y no tienen la gran dimensión que está instalada en la imagen pública y en los propios docentes33. Cuadro 11. Horas semanales de contrato de los docentes de enseñanza media, según dependencia, 2000 Fuente: Ministerio de Educación, División de Planificación y Presupuesto. 33 Las estadísticas oficiales son muy fieles en Chile. Desgraciadamente, esta fuente no registra los empleos no educacionales que puedan tener los docentes. Por otra parte, debe tenerse presente que las horas de contrato sólo son legalmente lectivas en un 75%, mientras que un 25% son de “actividades curriculares no lectivas” que no se cumplen frente a alumnos. 322 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio La mirada gremial Actuando como organización social representativa de los docentes, el Colegio de Profesores de Chile efectuó en 1997 un Congreso Nacional que hizo un balance de la situación del magisterio y un enjuiciamiento de la política oficial al respecto (Colegio de Profesores de Chile, 1997)34. El congreso no observó diferencias entre las políticas educativas del régimen militar y las de los gobiernos concertacionistas. Así, por ejemplo, respecto a la descentralización educacional, rechazó el carácter y las formas que ésta asumió en los años ’80. El congreso estimó que “la descentralización educacional no ha cumplido con la difundida expectativa del gobierno, que es garantizar la equidad social. Por el contrario, se ha generado mayor segmentación y una estratificación social más rígida” (Colegio de Profesores de Chile, 1997). El enfoque general del congreso no reconoció las peculiaridades de las políticas de los regímenes concertacionistas. Tampoco analizó la reforma educacional a pesar de que, en 1997, era un hecho de la realidad, independiente de la opinión que ella podía merecer. Tampoco el congreso hizo distinciones entre la política del régimen militar y las de los gobiernos democráticos respecto a la condición docente, salvo para destacar la insuficiencia de éstas. Asimismo, no reconoció ni enfocó el “fortalecimiento de la profesión docente” de la reforma educacional. Por el contrario, afirmó que había una desvalorización de la profesión docente, aunque reconoció que se habían recuperado algunos derechos, se había insertado la formación docente en las universidades y se había dictado el estatuto (Colegio de Profesores de Chile, 1997). 34 Aunque formalmente se invitó a diversos organismos y personalidades y hubo alguna participación externa, en la práctica fue un congreso nacional de los profesores afiliados al Colegio. Por lo tanto, el producto final que se analiza puede considerarse representativo del discurso de la cultura gremial. 323 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Al mismo tiempo, el congreso hizo un análisis de “los problemas históricos del profesorado” y denunció la carencia de medidas tendientes a superarlos. A su juicio, había insoportables cargas horarias, exceso de alumnos por aula, falta de participación de los docentes y retribuciones económicas que están muy lejos de alcanzar los niveles adecuados y distantes de los que existían antes de 1973. Los incrementos de los últimos años, en opinión del congreso, han sido parciales e insuficientes (Colegio de Profesores de Chile, 1997). El Estatuto Docente fue calificado como un paso positivo, pero que no lograba superar todos los efectos de los procesos de municipalización y privatización de la educación (Colegio de Profesores de Chile, 1997). Respecto a otros aspectos de la política magisterial, el congreso afirmó que no constituyen estímulos reales las pasantías ni los premios de excelencia otorgados a unos pocos profesores. Tales incentivos serían válidos si existiera una base de remuneraciones sólida, sustentada en una renta básica nacional suficiente, acorde con el rol que ejerce el profesor (Colegio de Profesores de Chile, 1997). Como puede verse, la organización representativa de los docentes no reconocía ni hacía suya la política de fortalecimiento de la profesión docente, apenas valorizaba el estatuto, ignoraba la reforma y construía una imagen muy negativa de la condición docente. Las percepciones de los docentes En 1998, se realizó una Encuesta Nacional a Profesores para el Ministerio de Educación (MORI, 1998). Se preguntó a una muestra representativa si, pudiendo elegir nuevamente una profesión, volverían a ser profesores. La respuesta fue afirmativa en un 83%. Preguntados acerca de cuán satisfechos estaban de lo logrado en la vida como profesores, el 53% respondió que “muy satisfecho” y el 40% que “algo satisfecho” (MORI, 1998). 324 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio En la misma encuesta, los entrevistados mostraron conocimiento de los objetivos de la reforma educacional. En alguna menor escala, de sus componentes, aunque no se les preguntó específicamente por todos los llamados “ejes de la reforma”, entre ellos la política de “fortalecimiento de la profesión docente”. En cambio, manifestaron conocimiento de líneas o programas específicos, como por ejemplo, de los “grupos profesionales de trabajo” en la educación media. A la hora de evaluar programas, el 63% de los entrevistados consideró muy buenas o buenas a las pasantías al exterior y sólo el 10% las estimó malas o muy malas. Los premios a la excelencia docentes fueron calificados muy buenos o buenos por el 60% de la muestra y sólo el 15% los apreció como malos o muy malos. El SNED en cambio fue evaluado muy bueno o bueno por sólo el 43% de los entrevistados, pero malos o muy malos sólo por el 16%. Respecto a la calificación periódica de los docentes, el 23% se manifestó totalmente de acuerdo con ellas, el 35% algo de acuerdo, algo en desacuerdo el 12% y totalmente en desacuerdo sólo el 15%, mientras que el 14% no estuvo de acuerdo ni en desacuerdo. Para evaluar la reforma, se pidió a cada docente de la muestra que eligieran los tres peores aspectos de ella. Del total de 1.048 menciones acumuladas por los entrevistados, las referentes a la condición de los profesores se distribuyeron como sigue: “los sueldos”, 183 menciones, “la poca capacitación”, 85 menciones y “la poca consideración a los profesores”, 149 menciones. Al pedirse una evaluación general de la reforma, con nota de 1 a 7 (en la evaluación de los alumnos en Chile, 1 es el puntaje más bajo y 7 es el más alto), el 4% de los docentes encuestados la notaron con 7, el 24% con 6, el 44% con 5 y el 19% con 4, mientras que el 1% la evaluó con nota 2 y prácticamente el 0% con nota 1. En promedio, la evaluación arrojó nota 5,0. En la proposición de mejoramientos a la reforma, el ítem más alto fue “mejorar los sueldos a los profesores”, indicado por el 39% de los entrevistados, 325 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile el 7% se pronunció por “consultar más a los profesores”, el 4% por “incrementar el respeto a los profesores” y el 2% por que “se realicen más cursos de perfeccionamiento”. Como puede verse, el 50% de los encuestados se pronunció por mejoramientos que implicaban directamente al magisterio. En el año 2000, una muestra de profesores fue encuestada para evaluar la reforma educacional, usando una escala de 1 a 7 (CIDE, 2001)35. En términos generales, fue una mirada positiva, en la que el “desarrollo profesional de los docentes” tuvo una buena evaluación de parte de quienes son sus beneficiarios o participantes: los maestros y profesores de los sectores municipal y privado subvencionado. Cuadro 12. Evaluación de aspectos de la reforma educacional, según docentes, por dependencia (notas según escala de 1 a 7), 2000 Fuente: CIDE, 2001. 35 La encuesta se aplicó a los docentes, directores y padres de familia de 231 establecimientos de todo tipo y nivel, de las principales ciudades del país, dentro de los cuales se entrevistó a 1.060 profesores. 326 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio Por su parte, los directores (que también son profesionales de la educación) hicieron una evaluación levemente mejor de los distintos componentes de la reforma, coincidiendo también con los profesores en una mirada menos entusiasta respecto a la Jornada Escolar Completa. Como puede inferirse de la voz de los docentes expresada en las encuestas, por una parte, hay discordancia entre dicha voz y la manifestada en el referido Congreso Nacional de Educación. Una posible explicación estaría en la distancia entre la realización del congreso y la fecha de las encuestas, particularmente la del año 2000. Probablemente uno a tres años de desarrollo de la reforma hayan contribuido al mejoramiento de la percepción. Otra explicación más estructural, estaría en el hecho de que en el congreso se articularon las opiniones de la capa políticamente más activa del profesorado, que tiene una tendencia a manifestarse más críticamente que el común de los docentes y/o que reacciona con un enfoque ideológico que afecta su percepción de la realidad36. Por otra parte, las encuestas manifiestan que no hay rechazo a la reforma, sino una mixtura de desconocimiento de la organización discursiva de ésta, o una aprobación que no alcanza a ser entusiasta y, en todo caso, inferior a los juicios aprobatorios a la mayoría de los programas específicos de la reforma. Estos son los que los docentes conocen ciertamente y en los cuales participan en diverso grado, según el paso del tiempo y según el nivel educativo y el tipo de establecimiento en que los docentes se desempeñan. 36 Habría que comparar específicamente los distintos juicios del congreso sobre el estado de la profesión docente con los datos estadísticos y con los resultados de evaluaciones externas a diversos programas de la reforma. Un ejemplo emblemático es que la afirmación del Congreso en el sentido de horarios semanales excesivos y la prevalencia de tres jornadas diarias de trabajo, se contradice con las estadísticas oficiales sobre distribución de los horarios de contrato. Éstas, cuatro años más tarde, han sido reconocidas en una reciente publicación virtual del Colegio de Profesores y en la muy reciente evaluación de la Jornada Escolar Completa, encargada conjuntamente por el Colegio de Profesores y el Ministerio de Educación a un organismo académico independiente y competente. 327 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile En cuanto a la política de “fortalecimiento de la profesión docente”, no es visualizada como un todo orgánico por los docentes. No obstante la solemnidad del discurso presidencial de 1996 y de diversos textos oficiales, en que se la reconoce como uno de los cuatro grandes componentes de la reforma educacional, el fortalecimiento o desarrollo profesional docente ha sido poco o confusamente distinguido por los docentes. El estatuto no es ubicado como parte de esta política. El nuevo régimen de remuneraciones y su incremento son los aspectos más criticados o peor evaluados por los profesores, no obstante el demostrado esfuerzo sin precedentes para mejorarlas. Quizás si en este aspecto y no en otros, el colegio interpreta correctamente las percepciones de los docentes. Otros balances En 1998, dos analistas independientes estimaban que la profesión docente se ha visto fortalecida por los Gobiernos de la Concertación Democrática; sin embargo, persiste entre los profesores un cierto ánimo negativo y una distancia crítica respecto al actuar del gobierno en esta materia. La explicación de esta baja capitalización política puede buscarse en las actuaciones de las tres agencias fundamentales que los docentes tienen como referentes: el gobierno, el Colegio de Profesores y los municipios. Según los mismos autores, se ha generado en los docentes una sensación de distanciamiento de la autoridad y una percepción de ésta como auto referente. Las claras deficiencias del trabajo comunicacional del gobierno hacia el conjunto de los profesores y la existencia de orientaciones de políticas modernizadoras ajenas a la cultura docente ayudan a explicar en parte el surgimiento de esta percepción. En segundo término, el reduccionismo reivindicacionista de la dirigencia del magisterio provoca en los profesores una escisión drástica entre la experiencia y el discurso que se tiene cotidianamente en la escuela versus las instancias de participación gremial. En tercer lugar, los docentes atribuyen al Ministerio de Educación la 328 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio persistencia de algunos problemas de respeto a la legalidad laboral por parte de los sostenedores. Esto refuerza la sensación de alejamiento y abandono de la autoridad política, que los deja librados a su suerte (más allá de las regulaciones legales existentes) (Mena y Belleï, 1998). Por su parte, dos de los principales líderes de la reforma educacional, al terminar la década de los ’90, hacían su propio balance no oficial. Allí recalcaron que el éxito de la reforma educacional en curso posee como condición necesaria la incorporación activa a ella de la mayoría de los profesores del país, en lo que no se ha sido suficientemente exitoso. A criterio de estos analistas, la situación laboral y salarial de los docentes ha mejorado persistentemente desde 1991 a la fecha, pero una parte significativa del magisterio mantiene una situación socio-afectiva de desánimo y de carencia de perspectivas. Una explicación posible de esta pertinacia es la inexistencia de instancias permanentes de participación en el diseño y evaluación de las políticas públicas. Otra explicación sería la carencia de una perspectiva de mediano plazo sobre la situación laboral y el mejoramiento salarial. Ésta permitiría superar la inseguridad, quebrar una tendencia de autodescalificación e interpretar lo logrado en el marco de una redefinición y valoración de la profesión docente” (García Huidobro y Cox, 1999). Junto con las divergentes visiones sobre la condición docente y respecto a las políticas públicas relacionadas, a fines de la década de los ’90 hubo también reflexión acerca de la relación entre la reforma educacional y la profesión docente. Los ya citados conductores de la reforma reconocían que al comunicar las reformas no se ha generado un discurso que incorpore a los profesores como actores protagonistas de las mismas. En efecto, muchos docentes están participando activamente y con entusiasmo en los diversos programas en curso en las escuelas y liceos del país. Pese a eso, muchas veces no se sienten actores de una “reforma nacional” de la educación, que trasciende los límites de cada uno de los establecimientos y que le otorga un sentido único y común a las distintas acciones (García Huidobro y Cox, 1999). 329 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile En suma, sobre el Estado y perspectivas de la profesión docente hay miradas que todavía no convergen, aunque parecen estar acercándose: por una parte, los hechos cuantificables que muestran las estadísticas oficiales, con sus fortalezas y limitaciones; por otra parte, la voz de la organización social de los docentes, con su riqueza crítica y sus distorsiones. Están también el parecer de los profesores individualmente expresado a través de las encuestas y evaluaciones y, finalmente, el juicio de analistas expertos. Estos cuatro tipos de mirada son válidos para construir una visión sobre los docentes y las políticas en la década de los ’90, que los límites de este estudio no permiten decantar. b. Tendencias y temas recientes Probablemente teniendo en cuenta diagnósticos como los esbozados más arriba, durante el año 2000 y lo que va avanzado del 2001, se ha producido un giro importante en la relación entre el Estado y la reforma educacional, por una parte, y el sindicalismo docente, por otra. Este giro debe tener implicaciones en el destino del sistema escolar, incluyendo la educación media, y en la evolución de la propia profesión docente. Como resultado de los balances y debates ya referidos, la nueva administración concertacionista, elegida en enero del año 2000, con Ricardo Lagos en el sillón presidencial37, está cambiando la relación del gobierno con los docentes y en particular con su organización representativa, el Colegio de Profesores. Por su parte, éste también está iniciando su propio giro, moviéndose 37 Debe recordarse que Ricardo Lagos, como primer Ministro de Educación del Presidente Aylwin, en 1990 y 1991, propuso y negoció el Estatuto Docente con el Colegio de Profesores y las bancadas políticas del Congreso Nacional. Este hecho lo ubicó como un político respetado entre el profesorado y criticado por los sectores neo-liberales y de derecha, ya que el Estatuto sería denostado como una política estatizante y centralista, que representaría un principal obstáculo para el mejoramiento de la enseñanza. 330 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio hacia un sindicalismo con independencia crítica, pero colaborativo, responsable y profesionalizante. En efecto, siendo aún candidato, el futuro Presidente firmó con el Colegio de Profesores un acuerdo para promover a la vez e indisolublemente el mejoramiento de la calidad y la equidad de la educación, y el fortalecimiento de la profesión docente. Este acuerdo, expresaba, por parte del gremio docente (Colegio de Profesores de Chile, 1997)38, el reconocimiento de la reforma, sin enajenar su autonomía y su derecho a la crítica. Por parte del gobierno, mostraba la voluntad oficial de perseverar en el desarrollo profesional de la docencia y, particularmente, en abrir mayores canales de participación de ésta en las decisiones de política pública. En dicho acuerdo y en debates posteriores, la demanda gremial de una política que defendiese la “educación pública”, entendida como aquella de tenencia municipal y heredera de la antigua educación estatal, fue acogida por el nuevo gobierno. Pero ésta fue interpretada como promoción de la “educación de interés público”, entendida como toda aquella educación incluyente y no discriminatoria, independiente- mente de la tenencia pública o privada o de los establecimientos. El año 2000 correspondió realizar, como cada dos años a partir de 1994, otra negociación salarial entre el sindicato docente y el gobierno, para que nuevas remuneraciones entraran en vigencia a comienzos del año 2001. Esta negociación se singularizó por: • incluir no sólo materias salariales sino también de condiciones de empleo de los docentes con directa implicación en condiciones de política educacional; 38 En su Congreso de 1997, el Colegio de Profesores había enjuiciado severamente la política educacional como parte de una orientación neo-liberal impuesta por los organismos internacionales y había desconocido la reforma educacional como un todo, al mismo tiempo que rechazaba sus distintos componentes. 331 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile • continuar elevando las remuneraciones básicas y comunes del magisterio, estableciendo un horizonte de futuros mejoramientos que dieran una solución de fondo a este histórico problema. A la vez, se acordó un novedoso mecanismo de incentivo al desempeño individual de los docentes de aula, hasta ahora resistido por el sindicalismo docente, bajo el supuesto que pueda tratarse de “pago por mérito”; y • no recurrir al mecanismo de la huelga, a pesar de que la negociación coincidía con un período de elecciones municipales. El Colegio de Profesores resistió la tentación fácil de acordar una paralización de labores, en el incómodo momento de una campaña electoral municipal que la Concertación Democrática necesitaba ganar. Por su parte, el gobierno supo ceder en mejoramientos con costos significativos, a pesar de que el sindicalismo docente había quedado debilitado a consecuencia de la negociación de 1998. Además, debe tenerse en cuenta que el gobierno tenía poderosos motivos para negar mayores incrementos (una preocupante detención del crecimiento económico del país y una creciente tasa de desempleo que requerían que los recursos públicos para política social se canalizaran hacia la reactivación económica y el combate al desempleo). En suma, ambas partes prefirieron la negociación y el acuerdo por sobre la confrontación39. Además de un moderado mejoramiento de las remuneraciones básicas para cada uno de los siguientes dos años, 2001 y 2002, y de un compromiso de continuar elevándolas en los años subsiguientes, el acuerdo entre la parte 39 Es paradojal que este acercamiento y la tendencia de responsabilidad profesional que comienza a manifestarse en la organización sindical se produzcan en circunstancias en que la dirección nacional del colegio tiene fuerte mayoría una tendencia opositora de izquierda extraparlamentaria, mientras que el reivindicacionismo salarial conflictivo haya sido la conducta prevalente del Colegio bajo la conducción de dirigentes pertenecientes a los partidos de la concertación oficial, en los años 1990 a 1996. 332 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio oficial y la parte sindical ya está traducido en ley dictada a fines de enero de 200140. El “protocolo” firmado el Ministerio y el Colegio y la ley referida incluyeron, entre otros, los siguientes mejoramientos que inciden en el status de los profesores secundarios: • aumento del sobresueldo adicional para el personal directivo y el personal técnico-pedagógico de los establecimientos, hasta ahora poco favorecidos en comparación con el personal docente de aula; • disminución de las horas lectivas y el consiguiente aumento gradual de las horas no lectivas de los docentes de aula, comenzando por los primeros grados de cada ciclo, básico y medio, y por los establecimientos de zonas de pobreza; • mejoramiento de la asignación por desempeño en condiciones difíciles (aislamiento, ruralidad extrema o inseguridad urbana que, aunque beneficia en mayor proporción a los maestros de educación básica, también alcanza a sectores importantes del profesorado de educación media, dada la extensión y masificación de ésta). La innovación más significativa en materia de remuneraciones, que tendrá fuertes consecuencias sobre el futuro mejoramiento de la calidad de la enseñanza, es el establecimiento de la “asignación de excelencia pedagógica”. A ella tendrán acceso, desde el 2002, los docentes de aula de todos los niveles y modalidades de la educación subvencionada que voluntariamente se sometan a un proceso de “acreditación”, conforme a estándares generados participativamente por la profesión docente. 40 Ley n° 19.715, de 30 de enero de 2001, aprobada con acuerdo de todas las tendencias políticas con representación parlamentaria. 333 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile A su turno, los docentes que obtengan la “asignación de excelencia”41, podrán voluntariamente postular a incorporarse a la Red Maestros de Maestros42. Allí realizarán actividades de apoyo profesional a sus colegas, mediante la comunicación de sus especiales saberes, competencias y experiencias, sin dejar de desempeñarse en el aula y a cambio de un sobresueldo adicional. La fundación de la asignación de excelencia es inédita en el sentido que, en acuerdo con el sindicalismo docente, abre paso a la diferenciación de remuneraciones, aunque sobre la base de un proceso de mejoramiento de los salarios generales de los profesores, iniciado en 1991 y que continuará en los próximos años (Colegio de Profesores de Chile, 2000)43. En otros términos, no se trata de una política de “pago por mérito” alternativa a una política de remuneraciones uniformes, sino de una combinación de dos estrategias: elevación igualitaria de los salarios y diferenciación por calidad del desempeño profesional. Por otra parte, la asignación de excelencia es una forma de mejoramiento salarial que fortalece el profesionalismo docente y que tiene directo, aunque demorado, efecto sobre la calidad de la enseñanza. 41 Esta asignación debe distinguirse del ya referido “premio a la excelencia”, que se imparte anualmente a 50 profesionales de la educación desde 1996. La “asignación de excelencia pedagógica” alcanzará a cupos crecientes de profesores de aula, a partir del año 2002. Se trata de un incentivo al desempeño individual, pero concebido como un cimiento de una futura carrera docente, que retenga a los mejores docentes en la enseñanza directa y se base más en la calidad del desempeño que en la antigüedad. 42 La Ley 19.715 prescribe que esta red será organizada por el Ministerio de Educación para funcionar, en forma descentralizada y flexible, desde el año 2003. 43 Expresión de la nueva etapa de relaciones gremio-gobierno es que el Colegio de Profesores, a diferencia de lo afirmado en la década pasada, ha reconocido públicamente el esfuerzo de mejoramiento salarial. 334 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio c. Desafíos y dilemas pendientes Los desafíos inmediatos Durante los próximos cinco años que restan de su ejercicio, la administración Lagos tiene el desafío de avanzar en la política de fortalecimiento de la profesión docente, en los términos convenidos con el Colegio de Profesores en noviembre de 2000. Fuera de los aspectos remuneracionales y de mejoramiento de las condiciones laborales de los profesores, que deben ser iniciados o ejecutados próximamente, están pendientes o a medio diseñar cuestiones de índole profesional como las que siguen: • instalar un sistema de evaluación general del desempeño profesional de cada docente, en reemplazo de las actuales “calificaciones” de tipo funcionario que rigen en el sector municipal; • poner en marcha la ya legislada “asignación de excelencia pedagógica” y la Red Maestros de Maestros; • avanzar en otras nuevas formas de desarrollo profesional como las “pasantías nacionales”44; • según evaluaciones, tomar decisiones respecto a la continuidad, revisión o desactivación de programas como el de fortalecimiento de la formación inicial y el de perfeccionamiento fundamental, que tienen plazo de término en el año 2002; 44 Según este nuevo programa, que se está instalando en el presente año, directivos y docentes de establecimientos con menores desempeños pueden, con apoyo ministerial, hacer estadías de aprendizaje e intercambio en establecimientos “anfitriones” que tengan fortalezas y experiencias exitosas que compartir. Obviamente, el intercambio se hace entre centros de características aproximadamente similares. 335 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile • avanzar en la política de fortalecimiento del CPEIP. La nueva administración ha decidido reconvertirlo en el más alto responsable de toda la política de desarrollo profesional, junto con reestructurarlo como organismo estatal funcionalmente descentralizado, con mayor flexibilidad para asumir su nuevo rol45. También está pendiente el tema de la revisión de la carrera docente, a fin de convertirla en una efectiva carrera profesional de nuevo tipo, como estipula en el protocolo Colegio/Ministerio. Sin embargo, todavía no hay suficiente reflexión, estudios ni concordancias acerca de los alcances del concepto “carrera profesional docente”, ni acerca de las estrategias para construirla. Si se logra consenso, se estará en presencia de una verdadera “alianza estratégica” entre la profesión docente y el Estado. Surgirá entonces una redefinición de fondo de la condición docente, en el marco ya concordado de valoración del desempeño docente como requisito estratégico y decisivo del éxito de la reforma educativa. Algunos dilemas de fondo En un marco societario más amplio que la relación gobierno / gremio docente, y en una perspectiva histórica más larga que el año 2006 y a partir de los sesgos recientes, habrá que resolver algunos dilemas o desafíos de fondo como los que se esbozan a continuación. • ¿Más o menos regulación pública de la educación? ¿Más o menos presencia de una lógica de mercado en el ejercicio docente? 45 Durante los ’90, la política de fortalecimiento docente no tuvo al interior del Ministerio de Educación una estructura o autoridad específicamente responsable de la misma. La nueva responsabilidad del CPEIP es compartida con la Subsecretaría de Educación, que ha sido responsable de la actual relación con el Colegio de Profesores y que mantiene en sus manos la tarea de cumplir lo convenido en el protocolo referido, incluyendo las dimensiones remuneracionales, condiciones laborales, evaluación e incentivos y otras, en estrecha coordinación con el CPEIP y la División de Planificación y Presupuesto del Ministerio. 336 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio • El profesionalismo docente ¿se confiere desde el Estado o se construye como proceso socio-cultural? • ¿Abrir el ejercicio docente en la educación media a otras profesiones y/ o los licenciados académicos o mantener el monopolio de los formados en pedagogía? ¿Quién enseña las competencias especializadas en la educación técnico-profesional? • ¿Cómo aprenderán los docentes en servicio en el nuevo contexto? • ¿Cómo pueden los docentes de secundaria integrar la transmisión de competencias y conocimientos, el estímulo al aprendizaje autónomo y la formación socio-afectiva de los jóvenes en contextos de conflictividad y crisis socio-cultural? 337 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile 5. Bibliografía ADLER LOMNITZ, L.; MELNICK, A. 1998. Neo-liberalismo y clase media, el caso de los profesores de Chile. Santiago de Chile: Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos, Centro de Investigaciones Barros Arana. CERDA, A.M. et al. 1990. La profesión docente y el sistema escolar. Santiago de Chile: PIIE. —. 2000. Joven y alumno, ¿conflicto de identidad? Santiago de Chile: PIIE y LOM Ediciones. CIDE. 2001. Segunda encuesta nacional a actores del sistema educativo 2000. Santiago de Chile: Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación. COLEGIO DE PROFESORES DE CHILE. 1997. Primer Congreso Nacional de Educación. Informe final, octubre. Santiago de Chile: Colegio de Profesores de Chile. —. 2000. “Estudio de remuneraciones del magisterio”. En: http/www.cep.cl/ Cenda/Colegio de Profesores, (marzo). Santiago de Chile. COMITÉ TÉCNICO ASESOR. 1995. Los desafíos de la educación chilena frente al siglo XXI. Santiago de Chile: Editorial Universitaria. 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Su principal actividad ha sido la investigación en educación y, actualmente, está a cargo de los estudios internacionales en el Ministerio de Educación. Ha sido consultora para la UNESCO, el BID y el Ministerio de Educación. 342 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Capítulo IV Síntesis y conclusiones 1. Introducción Este trabajo en su conjunto, ha pretendido describir y analizar los cambios experimentados por el sistema educacional chileno en su nivel secundario en los últimos veinte años del siglo XX. El trabajo reúne tres artículos que atienden distintos aspectos de la política educacional. El primero, “Estructura y currículum de la educación media. Cambios y reformas. 1980 – 2000”, enfatiza los cambios en la estructura y el currículo de la educación media (E.M.) en todo el período. El segundo estudio, “Veinte años de políticas en educación media en Chile: 1980 – 2000. De la autoregulación del mercado al compromiso público”, pone mayor énfasis en las políticas y programas de mejoramiento educativo, emprendidos en los ’90, que afectaron al nivel secundario. Finalmente, el otro trabajo, “La situación y las políticas referidas a los docentes de nivel medio”, hace una acabada descripción de la situación de los docentes durante el período de análisis, contrastándola con las épocas anteriores para su mejor comprensión. En estas páginas se pretende sintetizar y describir las principales conclusiones de estos trabajos complementarios, sin pretender suplir la lectura de los documentos de origen. Por el contrario, se espera que esto sea una invitación a su lectura. 343 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile 2. El contexto En Chile, las dos últimas décadas han estado marcadas por contextos económicos, políticos y sociales claramente distinguibles. La década de los ’80 tenía a Chile bajo el régimen militar que había llegado al poder después del golpe de estado de 1973. A pesar de la carencia de diálogo social, durante los ’80 se llevaron a cabo y profundizaron reformas sociales y económicas que ya habían comenzado en el segundo lustro de los años ’70 y que, en un gobierno no democrático, tuvieron un escenario propicio para su realización. Estas reformas fueron de corte neoliberal, y abarcaron amplios ámbitos de la sociedad, cambiando hasta nuestros días las relaciones entre el Estado, la sociedad civil, el sistema económico y el sistema político. También en educación se hicieron modificaciones de corte neo-liberal. El gobierno militar llevó a cabo reformas en tres aspectos que afectaron a la E.M.: • una reforma administrativa, que se denominó descentralización, privatización o municipalización y fue la más divulgada y duradera; • un intento de reforma curricular que, además de los cambios de planes y programas, pretendió sin resultados postergar la diversificación en E.M.; • la reforma de la educación superior que llevó a su diversificación, auto- financiamiento y al aumento de la oferta en este nivel. Hasta 1980 el sistema educacional era centralizado, con establecimientos públicos y privados. El currículo se establecía centralmente para todos los establecimientos, salvo aquellos que solicitaban autorización para planes y programas especiales. Algunos establecimientos particulares gratuitos recibían 344 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Síntesis y conclusiones una subvención estatal, pero en su mayor parte el financiamiento provenía de otras fuentes. Todos los directores, profesores y administrativos de todos los establecimientos públicos eran contratados y dependían del Ministerio de Educación Central, así como los recursos eran distribuidos y administrados desde la capital. El sistema de educación superior estaba constituido por ocho universidades, siendo la Universidad de Chile y la Universidad Católica las más antiguas y tradicionales, con sedes en regiones; otras universidades eran regionales. Todas recibían financiamiento estatal en mayor o menor proporción. Desde 1967, la educación media en Chile se inicia después de ocho años de educación básica obligatoria y comprende cuatro años que se pueden realizar en dos modalidades: humanístico-científica (H-C) y técnica-profesional (T-P). Esta última se encuentra orientada a preparar para el trabajo aunque, al igual que la enseñanza humanístico-científica, permite el acceso a la educación superior, por lo que constituyó un cambio democratizador durante los ’60. Desde 1960, los docentes que dependían del Ministerio de Educación estaban sujetos al mismo estatuto que el conjunto de los funcionarios estatales y a un título especial dentro de él. Era una normativa protectora, que establecía derechos del personal, junto con una carrera docente que no ofrecía ascenso dentro del ejercicio de la docencia, sino a través del acceso por concurso a cargos directivos o técnicos en los establecimientos o en las estructuras de administración ministerial. La carrera para los docentes de aula se basaba en un fuerte incentivo a la antigüedad. Entre 1973 y 1979, todo el personal docente quedó en condición de “interinato”. Así perdió el derecho a la estabilidad en el empleo, y además se deterioraron fuertemente sus remuneraciones. 345 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile Los cambios de los ’80 en la educación media se realizaron en un contexto determinado por el rápido aumento de la cobertura secundaria, ya iniciado en la década anterior. Ésta fue acompañada de una creciente incapacidad de la educación para ser factor de movilidad económica y social. Los certificados de este nivel se devaluaron debido a esta mayor cobertura y a la heterogeneidad del alumnado, que dificultaron su logro académico. Por otra parte, los cambios en las políticas económicas de la época, que con sus brutales ajustes llevaron a desempleos altísimos, hicieron aumentar artificialmente los requerimientos de escolaridad para la mayoría de las ocupaciones. Por último, el acceso a la educación superior se hizo más difícil por el mayor número de egresados, la desigual preparación académica de éstos y las dificultades económicas para emprender la educación superior. Frente a los aumentos de cobertura, inicialmente paulatinos durante el siglo XX, hubo un persistente empeño estatal para formar maestros y profesores, aunque la demanda fue siempre delante de la oferta de docentes titulados. En consecuencia, hubo sistemas para incorporar a la docencia personas con escolaridad elevada y/o con otras formaciones profesionales, que no tenían formación pedagógica. En la enseñanza secundaria, no existieron mecanismos tales como formación en servicio y mecanismos extraordinarios de certificación para el ejercicio estable de la docencia. Si bien a fines del siglo XX los profesores titulados llegaron a ser mayoría, el segmento de “no titulados” careció de oportunidades de profesionalización en servicio, aunque muchos de ellos tenían una formación inicial inconclusa. Durante el desarrollo del sistema educacional y debido a la creciente cobertura educativa, el Estado chileno, en su manifestación como Estado docente, no logró desarrollar la base material suficiente como para encarar adecuadamente la doble carga de multiplicar el cuerpo docente y responder a las presiones corporativas de éste. Aparentemente, el Estado compensó la dificultad para remunerar adecuadamente a sus educadores con oportunidades objetivas de empleo y estabilidad laboral y con espacios de participación, 346 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Síntesis y conclusiones formas de compensación que se vieron duramente afectadas por los cambios neo-liberales de la década de los ’80. Como consecuencia del brusco aumento de cobertura experimentado entre las décadas 1970 – 1980, los estudiantes secundarios dejaron de ser una población de elite intelectual, relativamente homogénea cuyo destino era la universidad. Por el contrario, dicha población estuvo segmentada entre un sector económico-social privilegiado, que atribuía a este nivel la utilidad de permitir el acceso a la educación superior, y un sector desfavorecido, que se esforzaba por lograr un certificado de educación media a fin de mejorar sus posibilidades de acceder al mercado de trabajo. La estructura de la E.M. en los ’80 ha sido calificada como rígida porque daba muy pocas opciones a los estudiantes, al establecer sólo dos trayectos claramente diferenciados y sin articulación entre ellos ni con otros tipos de enseñanza. Estas características se desprendían de una orientación dualista, que supone que hay acciones diferenciadas por ser manuales o intelectuales y que los requerimientos culturales y competencias que se requieren para unas y otras, también son diferentes. Con este enfoque se cree que es posible determinar las necesidades educativas de los estudiantes basándose en su condición socio-económica y en su mayor o menor urgencia por ingresar al mercado de trabajo. Los elementos señalados son difíciles de erradicar y determinan tensiones que han sido persistentes a través de las dos décadas analizadas. Los procesos de cambio descritos en este trabajo, conllevaron las siguientes tensiones: • entre educación general y especializada; • entre comunalidad y diversificación del currículo; 347 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile • entre incentivar a los establecimientos para que mejoren su calidad educativa y evitar la segmentación interna del sistema; • entre vincular el proceso educativo con los requerimientos provenientes del desarrollo nacional y mantener el sentido propio de la educación; • entre garantizar el efecto democratizador de la educación como factor de movilidad social y democratizar el sistema a través de la expansión de la cobertura. Aunque abordadas de modo distinto, estas tensiones han estado presentes en las políticas sobre educación media de los últimos 20 años, pero a ellas se han agregado nuevos desafíos, al tiempo que los cambios en el contexto mayor redefinen sustantivamente su carácter. Nunca como ahora la educación media estuvo tironeada tan fuertemente por procesos de cambio simultáneamente internos y externos. Por otra parte, desde fines de los ’70 y durante los ’80, se deduce que hubo poca conciencia de la tremenda expansión de la matrícula de E.M. Esto surge si se considera la falta de políticas orientadas a adecuar los objetivos, finalidades, metodologías y currículos del nivel, al cambio mayúsculo y sustantivo que significó la mayor heterogeneidad en la composición del alumnado. La forma de adecuación que se pretendió evidencia la orientación dualista, ya que confirma el carácter elitista de la enseñanza H-C y establece que a ella deberán ir los estudiantes que continuarán estudios superiores. Las dos modalidades de enseñanza obedecen a los dos fines que explícitamente se concebían para el nivel. Además, se supuso dos formas de adaptación a la diversidad a través del currículo, ofreciendo asignaturas electivas que enfatizaran uno de esos fines; o a través de la autonomía local para que cada 348 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Síntesis y conclusiones establecimiento adecuara ofertas curriculares y metodologías a las necesidades locales. Esta estructura, simplista en sí misma, contaba con pocas posibilidades de opción para los estudiantes, que debían adherir a las asignaturas o paquetes de ellas que les ofrecía el establecimiento. 349 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile 3. Principales cambios durante la década de los ’80 a. Descentralización, privatización o municipalización Con estas medidas se pretendió diversificar la oferta educativa, tanto en términos administrativos como curriculares. En términos administrativos, se estableció la existencia de cuatro tipos de establecimientos: a) municipales, b) particulares subvencionados, c) corporaciones de administración delegada, y d) particulares pagados. Los municipales correspondieron a los establecimientos fiscales que fueron traspasados a las municipalidades de las comunas en que se encontraban; y los particulares subvencionados fueron creados por particulares a quienes se les autorizó para constituirse en sostenedores. Ambos tipos se financiaban por una subvención fija por alumno matriculado y según asistencia. En cambio, las corporaciones se crearon a partir de aquellas escuelas técnico- profesionales “viables” y cuyo giro se relacionaba con la empresa privada, que fueron traspasadas a corporaciones privadas (ligadas al empresariado). El mecanismo de financiamiento era altamente ventajoso para las corporaciones, ya que se mantuvo el presupuesto reajustado del gasto de esas escuelas durante el año anterior al traspaso. Se estimó que a través del mecanismo de subvenciones por matrícula y asistencia, serían las familias de los alumnos las que, mediante sus opciones, 350 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Síntesis y conclusiones premiarían a las escuelas que ofrecían un servicio más satisfactorio para sus intereses, y por esta vía regularían el sistema. En este “mercado escolar”, se esperaba que la competencia por obtener alumnos, movilizara a los establecimientos para mejorar la calidad. Contrario a lo que se esperaba, el movimiento de alumnos entre tipos de establecimiento no obedeció a una cuidadosa selección por parte de una demanda informada. Las familias escogían de acuerdo a sus propios criterios, sin contar con la información necesaria respecto a calidad. Al mismo tiempo, el interés de los sostenedores particulares les llevó a ubicarse en lugares que fueran propicios para obtener mayor rentabilidad, utilizando criterios como el ingreso y la densidad de jóvenes, por ejemplo. En contraposición, los municipios debieron hacerse cargo de los establecimientos que ya estaban en funcionamiento bajo el principio del Estado docente, es decir, buscando dar acceso a toda la población sin importar el aislamiento, distancia, baja densidad o condición socio-económica de los habitantes. De esta manera, los establecimientos particulares subvencionados podían seleccionar directa e indirectamente a sus alumnos, lo que aumentó la segmentación del sistema y la brecha en los aprendizajes. En suma, la competencia se dio entre establecimientos municipales y particulares subvencionados (no en función de la calidad de los establecimientos), lo que llevó a los particulares a usar incluso técnicas de mercado que no necesariamente correspondían a criterios de calidad. Después de los primeros ajustes, en que la matrícula pasó de pública a municipalizada y un porcentaje importante de alumnos se incorporó a la educación particular subvencionada, la matrícula en esta última se estabilizó entre el 31% y el 32 %, y la municipal en alrededor del 58%. Adicionalmente, para los establecimientos secundarios, se suponía que su mayor número y las libertades curriculares adquiridas (para ofrecer distintos planes electivos en la modalidad H-C y especialidades en la T-P) 351 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile aumentarían la diversidad de oferta y la flexibilidad del sistema. Con esto se esperaba satisfacer las distintas demandas del alumnado, crecientemente heterogéneo, que variaban de acuerdo a sus diversos intereses, destinos y aptitudes. Sin embargo, esta flexibilidad no llegó a concretizarse y, por el contrario, agudizó las diferencias en cuanto a la calidad educativa y la segmentación social dentro del sistema. Siempre bajo el supuesto de que los destinos de los estudiantes serían diferenciados según su condición socio-económica, y por tanto los requerimientos culturales serían diferentes, tal flexibilidad llevó a que la oferta se diferenciara en cuanto a calidad y en cuanto a la composición del alumnado. Además, estuvo fuertemente determinada por la disponibilidad de recursos de los establecimientos. En síntesis, se puede concluir que en Chile, si bien la competencia entre oferentes pudo aumentar relativamente la eficiencia en el manejo de los recursos, no demostró virtudes respecto a la eficacia, es decir, a la calidad del servicio prestado. Junto a lo anterior, se comprueba que el mercado por sí sólo no reconoce –ni da cabida a– la existencia de intereses públicos fundamentales sobre la educación, como son la equidad social y la competitividad nacional que en ella se ponen en juego. En el caso de Chile, se produjeron al menos tres características que hasta hoy atentan contra la equidad: • Segmentación social del alumnado. Los alumnos de cada tipo de establecimiento se distinguían por su situación socio-económica. • Segmentación institucional. Los currículos de muchos establecimientos, especialmente entre los T-P, no permitían que los alumnos se cambiaran libremente de uno a otro. 352 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Síntesis y conclusiones • Diferencias de financiamiento y condiciones legales bajo las cuales operaban los tres tipos de establecimientos. Este proceso de municipalización, privatización o descentralización fue funcional al gobierno de la época ya que liberó al Estado y al aparato central del peso administrativo del sistema educacional, y de la responsabilidad social por la reducción de gastos en que de hecho se incurrió. Al mismo tiempo, también hubo una reducción implícita de gastos porque con la privatización se evitó la inversión que se habría requerido para aumentar la oferta educativa. Las condiciones de los docentes también se vieron afectadas por los aumentos de la cobertura y por este cambio administrativo. La cantidad de alumnos por profesor se incrementó en cerca del 50%, lo que demuestra que los docentes no aumentaron al mismo ritmo que la cobertura. La política educacional en general, a partir de 1980, consistió en un esfuerzo legal, económico y administrativo para desregular la condición docente, privatizarla y favorecer la configuración de un mercado de trabajo libre y competitivo en la enseñanza de todos los niveles, incluido el medio. La “municipalización” de escuelas y liceos públicos implicó que el personal que servía en ellos adquiriera automáticamente la condición contractual de trabajadores de régimen privado, lo que significó pérdidas importantes para los profesores. Con este traspaso, se perdieron todos los derechos y beneficios propios del servicio público a excepción del derecho a indemnización (o “desahucio”), lo cual podría explicar por qué la pérdida de beneficios no tuvo resistencia significativa de parte de los afectados. Los trabajadores del sector privado, a los cuales se sumaban los docentes, estaban afectados a la legislación laboral general dictada en 1978, que era más funcional a la libre economía de mercado que a la protección del trabajo, 353 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile especialmente si se consideran las garantías previas que habían logrado los docentes. En los primeros años de la década, como las municipalidades dispusieron de recursos de origen estatal, los efectos presupuestarios no fueron tan notorios. Sin embargo, la crisis financiera de 1982 llevó a una severa restricción del gasto público desde 1983 en adelante, al mismo tiempo que se deterioraba el valor adquisitivo de la subvención estatal. Las municipalidades, en mayor o menor grado, restringieron su gasto en docentes, no reajustaron las remuneraciones, y disminuyeron personal. Todo lo cual deterioró aún más la ya degradada condición docente. Dentro del régimen militar se reconoció la situación y se preparó un proyecto de “Estatuto Docente”, que fue aprobado en 1987 como Ley por la Junta Militar de Gobierno. A pesar de contener normas muy estrechas, al menos representó reconocer oficialmente que el magisterio requería un tratamiento jurídico específico, más allá del Código del Trabajo. b. Intentos de cambios en la estructura y en el currículo Algunos autores pasan por alto los cambios curriculares de la E.M. en los ’80, porque éstos no buscaron una renovación ni actualización sustantiva de los objetivos y contenidos educativos. Aunque efectivamente esto fue así, es interesante señalar que dichos cambios ilustran bien la política de la época en dos sentidos. Por una parte, muestran cómo se intentó adecuar la educación a los requerimientos heterogéneos de los alumnos, simplemente facultando a los establecimientos y a los docentes para concretizar algunos aspectos del currículo, pero sin considerar si las condiciones culturales y materiales les permitiría realizar dichos diseños. Por otra parte, estos cambios también ilustran la tensión entre enseñanza general y especializada, así como entre comunalidad y diversificación. 354 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Síntesis y conclusiones En 1981, se dictó el decreto n° 300 que, con algunas modificaciones, regularía la educación media en su modalidad humanístico-científica hasta fines de los ’90. Inicialmente, estableció que la educación media tenía dos ciclos. El primero, de dos años, sería de educación general y común para las dos modalidades, además se regiría por el currículo establecido en este decreto. Se explicitó abiertamente la intención de que el segundo ciclo, también de dos años, fuera diversificado con el fin de que la modalidad humanístico- científica fuera académicamente selectiva y estuviera orientada a la universidad. También en 1981, otro decreto fijó un plan común para toda la modalidad T-P en el primer ciclo, con un componente diversificado menor, que debía guardar relación con la especialidad a seguir en el segundo ciclo. Está claro que para ambas modalidades se buscaba un ciclo común de educación general, antes de iniciar la especialización, lo que postergaba la diversificación. En 1982, se enfatizó aún más la tendencia a la comunión, al buscarla entre ambas modalidades. A los establecimientos que impartían la enseñanza técnico-profesional, se les abrió la posibilidad de adoptar el Decreto 300 para el primero y segundo año (comunión con la modalidad H-C) y seguir con los antiguos programas de estudio para tercero y cuarto T-P. Al año siguiente, en un nuevo movimiento pendular hacia la diversificación y especialización, se estableció el marco curricular para el segundo ciclo de la enseñanza técnico- profesional. Según este marco curricular, los establecimientos técnico- profesionales debían diseñar libremente sus planes de estudio y someterlos a la aprobación de las Secretarías Regionales Ministeriales. Con esto se inaugura la obligación de elaborar planes propios de estudio. En 1988, se intensifica la dirección anterior y se termina el plan común para ambas modalidades. La diversificación se inicia en 1° Medio y los planes 355 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile de estudio son completamente diferentes entre ambas modalidades. Es importante destacar que la diversificación horizontal (dos modalidades y diferencias en los planes de estudio) y la especialización temprana tuvieron distintos intentos de cambios que no perduraron ni avanzaron mucho. Estas características persistieron durante la década de los ’80 y primaron a fines de ella. Desde la reforma de Frei Montalva en adelante, los establecimientos H-C podían alterar el plan en su conjunto diseñando planes especiales, para lo cual debían solicitar una legislación especial que estableciera el plan aprobado en un decreto supremo. De esta prerrogativa, usufructuaron pocos establecimientos en la década de los ’70 y principios de los ’80. La mayoría eran colegios particulares pagados, muchos de los cuales asemejaban sus planes y programas a otros extranjeros. Esta posibilidad siguió vigente después de la reforma de los ’80 y a ella también accedieron los establecimientos subvencionados, pero nunca a gran escala. Internamente, la enseñanza técnico-profesional estaba diversificada horizontalmente, según una división por ramas y áreas que estaban establecidas centralmente. Tradicionalmente, existían las siguientes ramas: Agrícola, Comercial, Industrial y Técnica y de Servicios que incluía distintas áreas. Con las libertades para elaborar planes y programas, así como para establecer las especialidades, la diversificación horizontal se exacerbó en la enseñanza T-P. c. Reforma de la educación superior El cambio más radical y al único que se le dio el nombre de “reforma” en los ’80 fue el de la educación superior en 1981. Los recursos estatales para este sector se disminuyeron drásticamente y se exigió a las universidades tradicionales que se auto-financiaran, lo que significó aumentar la escolaridad 356 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Síntesis y conclusiones a montos cercanos a los costos reales. A este sector de la educación superior se denominó “sistema con ayuda estatal” y fue reducido, distinguiendo por ley las doce carreras que podían ser “universitarias”. Esto motivó que departamentos y carreras que hasta ese entonces formaban parte de las universidades se desprendieran formando los llamados Institutos Profesionales. Paralelamente, creció un sistema privado que incluía universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica. El cobro por matrícula en el sector privado era levemente superior al del sistema con ayuda estatal, aunque ambos se fueron igualando con el tiempo. De esta manera, el sistema de educación superior pasó de ser único y uniforme, a contener una diversidad de instituciones jerárquicamente ordenadas según prestigio. Esta reforma afectó la formación inicial de los docentes de manera importante. Un cambio radical, dictado con fundamentos de control político, fue la supresión de las escuelas normales del Ministerio de Educación y la transferencia de la formación de profesores de educación básica a las universidades del país. Desde entonces, la formación de docentes de todos los niveles escolares ha sido responsabilidad exclusiva de las instituciones de educación superior. Este ascenso del status de las carreras de pedagogía básica ha contribuido a acortar las históricas distancias entre los maestros primarios o de educación básica y los profesores secundarios. Puede suponerse que la formación inicial de docentes se vio particularmente afectada por la serie de cambios negativos que experimentaron, en distintos grados, las ocho universidades entonces existentes en Chile: por ejemplo, el hecho de que los centros de educación superior fueron intervenidos por las autoridades militares, o la “limpieza ideológico- 357 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile política” realizada en el profesorado, especialmente de las facultades de educación y de ciencias sociales. Durante la década de los ’80, las nuevas universidades no dieron prioridad a la formación de docentes. En cambio, este tipo de formación fue bastante recurrente en los nuevos institutos profesionales privados. Esto se asocia al hecho de que el propio Estado “rebajó” el status de sus carreras de pedagogía, al encuadrarlas en los ya referidos institutos profesionales estatales conocidos entonces como “academias superiores de ciencias pedagógicas”. Las carreras de pedagogía situadas en regiones quedaron integradas en institutos profesionales estatales o en universidades estatales regionales, de menor desarrollo académico y concurridas por alumnos de la localidad, de bajos niveles socioeconómicos y de menores niveles de aptitud académica en comparación a los postulantes a otras carreras. En suma, la formación inicial de docentes de educación secundaria, en los ’80, se vio degradada por una voluntad política de “desprofesionalización” de los docentes. Aunque en los ’80 se procedió a una importante desregulación del trabajo docente, se mantuvo la tradición cultural de requerir el título de Profesor o Educador para desempeñarse en los liceos. También se mantuvieron las normas que permitían la contratación de personas no tituladas cuando lo requiriesen las exigencias de la expansión y/o la escasez de personal. En 1989, carecían de título un escaso 7,7% de los docentes de toda la E.M. Con todo, estos porcentajes variaban por modalidad. Entre los profesores/as de especialidades técnicas, el 70,3% carecía de titulo docente, con lo que se profundizaban aún más las diferencias con la enseñanza humanístico-científica. 358 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Síntesis y conclusiones 4. Políticas educativas en la década de los ’90 a. Diagnóstico de la educación media a inicios de los ’90 Los cambios llevados a cabo durante al régimen militar no dieron cuenta de los grandes requerimientos de adecuación y renovación que precisaba el nivel secundario. No se renovó la estructura curricular del nivel; el currículo reflejaba un enorme atraso respecto a los avances del conocimiento, a las demandas culturales de la sociedad, y a las necesidades del alumnado que pasó a ser muy heterogéneo. Los contenidos curriculares se caracterizaban por su irrelevancia tanto para la continuación de estudios como para el desempeño laboral, e incluso para integrarse a una sociedad medianamente desarrollada. Además de irrelevante, al currículo le faltaba pertinencia para adecuarse a los distintos tipos de alumnos, sus objetivos eran estrechos y los contenidos pobres. La diferenciación dentro del sistema se establecía con criterios que no facilitaban el desarrollo de competencias versátiles ni la satisfacción de los intereses de los estudiantes. El soporte institucional era precario y la evaluación del desarrollo curricular inexistente. La principal diversidad curricular estaba ligada a las posibilidades de los establecimientos. Institucionalmente podía haber mayor variedad de oferta, pero para que esto otorgara flexibilidad, requería movilidad fácil por parte de los alumnos y sus familias e información acabada de las diferencias en esa oferta. Por otra parte, tanto la innovación de la oferta y su calidad, como la disponibilidad de opciones para el estudiante dentro del establecimiento, dependían de los recursos de este último. De este modo, la diversificación institucional no era flexibilidad real para todos los estudiantes y, en algunos casos, se prestó para aumentar las brechas en la calidad de la educación. 359 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile A inicios de la década hubo discusiones respecto a la justificación o rechazo de la modalidad T-P. Los estudios encargados por el Ministerio de Educación arrojaron resultados contradictorios. La demanda parecía indicar la necesidad de impartir una enseñanza menos especializada, pero otros estudios indicaban que los egresados T-P tenían mejores oportunidades en el mercado laboral que los egresados H-C, y que en los sectores populares se identificaba este tipo de enseñanza como una mejor preparación para el trabajo, lo que era su interés primordial. No hubo políticas efectivas que dieran cuenta del inmenso cambio experimentado en el nivel secundario con el aumento de cobertura, lo que significó incorporar un alto porcentaje de estudiantes cuyos padres tenían menor nivel de escolaridad. En los inicios de los ’90, el nivel medio, en su modalidad H-C, seguía siendo academicista y orientado a la preparación para la educación superior, a pesar de que la mayoría de sus egresados no asistirían a ella. Por su parte, la enseñanza técnico-profesional era exageradamente especializada, sus equipos estaban obsoletos y estaba desvinculada del sector productivo. De esta forma, el nivel en su conjunto carecía de un sentido propio para la mayoría de los estudiantes, salvo por el interés de obtener el certificado final. Por otra parte, las críticas respecto al nivel provenían de todos los sectores. Los estudios sobre demanda social a la educación media señalaban que se le requería una formación integral de los jóvenes, que les permitiera desarrollarse tanto en la educación superior como en el trabajo. Otra demanda muy fuerte se refería a la equidad y a la igualdad de oportunidades para entrar a la educación superior. Asimismo, se valoraba la disposición a aprender por sobre los conocimientos especializados. Las formas de enseñanza y de evaluación pedagógica tenían una orientación predominante hacia la memorización de conocimientos, junto a un descuido en la generación de competencias intelectuales de orden superior. 360 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Síntesis y conclusiones Las prácticas en la sala de clase eran de poca diversidad metodológica y pobreza en el uso de recursos de aprendizaje. Los inmensos problemas de equidad en el sistema escolar a inicios de la década son graficados por la segmentación social del sistema escolar, que fue uno de los efectos más negativos de la reforma administrativa del régimen militar. Es por ello que las características socioeconómicas de las familias de los alumnos variaban en forma importante entre los establecimientos, clasificados según dependencia y según modalidad. Por otra parte, los logros de aprendizaje eran bajísimos en las áreas fundamentales del currículo y estaban estrechamente ligados al nivel socio- económico de los alumnos, lo que se agravaba por la segmentación social del sistema. Esta situación repercutía y agudizaba la discriminación educativa del nivel superior, cuyos alumnos provenían en dos terceras partes de familias en los dos quintiles de ingreso superior. No se puede negar el progreso en cuanto a acceso, ya que la cobertura del nivel secundario en 1990 era del 77%, frente al 15% en 1960 y al 33% de 1970. Sin embargo, la cobertura así como los indicadores de eficiencia variaban en forma importante, según área urbana o rural y según el ingreso familiar de los estudiantes. Los indicadores reflejaban problemas serios de eficacia. La reprobación superaba el 10% y variaba por zonas y modalidades. La deserción era aproximadamente del 10%, y era especialmente crítica en 1º y 3º Medio. Por otra parte, los estudiantes que egresaban del nivel demoraban 5,3 años en promedio (en vez de 4) y menos de la mitad egresaba sin haber repetido algún curso. La situación de los docentes podría haber explicado en parte los resultados descritos. La condición legal era de indefensión y precariedad, 361 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile regidos por una legislación laboral privada muy favorable a los intereses de la gestión y a los empleadores tanto municipales como privados. Aunque se había reconstituido la organización nacional representativa de los profesores, las condiciones políticas de los últimos años del régimen militar no le habían posibilitado un ejercicio normal. En 1990, el nivel de remuneraciones de los docentes llegaba al nivel más bajo de los últimos treinta años. En términos simbólicos, habían recibido algunas gratificaciones como la conversión en Universidades de dos “Academias Superiores de Ciencias Pedagógicas”; y la inclusión de las carreras profesionales de Profesor o Educador, en la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, entre las carreras profesionales que requerían Licenciatura. La formación inicial de docentes tuvo escasas modificaciones durante los primeros siete años de la década y se caracterizaba por la falta de estímulos para atraer y retener alumnos destacados, por la inadecuación de los currículos, por una calificación insuficiente del personal docente y por el intercambio académico y coordinación con otras facultades de educación y de las disciplinas. Además de las deficiencias de la formación inicial y de las precarias condiciones de trabajo, faltaban recursos para apoyar a la docencia. A comienzos de la década de los ’90, la formación continua de los profesores era escasa y en su mayor parte financiada por los propios docentes. El Estado ofrecía cursos de “perfeccionamiento a distancia”. Parte importante del esfuerzo en perfeccionamiento se planificaba por la demanda económica, más que por las necesidades del sistema, y se orientaba hacia los docentes directivos y funcionarios de niveles intermedios y no a los docentes de aula. 362 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Síntesis y conclusiones b. Fase de transición, inicios de la década La propuesta programática del primer gobierno democrático decidió conservar las formas de administración descentralizada y el sistema de financiamiento vía subvención por alumno atendido. Paralelamente, se buscó un mejoramiento sustantivo a través de intervenciones dentro de los procesos escolares, por vía de la acción directa del Estado y con recursos no canalizados a través de la subvención. En general, la política educativa ha buscado combinar estrategias de continuidad y cambio; así como medidas tomadas desde el ministerio (acciones y estímulos) con iniciativas locales. Esquemáticamente, a través de la reforma educacional de los ’90 se ha buscado estructurar un sistema escolar que combine en su funcionamiento: • rol fuerte pero renovado del Estado, con capacidades de conducción, promoción y control; • instrumentos de mercado, adecuándolos a las características propias del servicio de que se trata; • una estructura organizacional y administrativa descentralizada. Las políticas implementadas por el gobierno del presidente Aylwin, entre los años 1990 y 1993, se ordenaron en tres ejes: • El Programa de Habilitación de Liceos que consistió en inversiones orientadas a mejorar la educación para el trabajo, tanto en liceos técnico- profesionales como en liceos humanístico-científicos (generales) donde se implementaron modificaciones curriculares para que impartieran especialidades técnicas. • El diseño de un programa mayor de modernización de la enseñanza media, que implicó un conjunto de investigaciones y un proceso de 363 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile ‘Conversación Nacional’ sobre la materia para otorgar al proceso una fundamentación analítica y participativa. • Profesionalización de los docentes a través del Estatuto Docente, con el que el gobierno quiso impulsar la profesionalización y contribuir a la equidad social, haciendo justicia al profesorado. Incluye el compromiso estatal para financiar los mejoramientos salariales de los profesores. Programa de Habilitación de Liceos La estrategia de mejoramiento de la modalidad T-P no varió de otras anteriores: mejoramiento de su vinculación con los procesos productivos reales, re-equipamiento, reciclaje o perfeccionamiento del profesorado, y aumento de recursos a través de la subvención escolar. Este programa, en su esfuerzo por convertir liceos H-C en T-P, ilustra la persistencia de la orientación dualista manual-intelectual. En circunstancias que se realizaba la conversación nacional, donde se buscaba consenso para reorientar tanto la educación general como la especializada, se supuso que los estudiantes más desfavorecidos requerían este tipo de enseñanza para lograr una especialidad laboral. Diseño de un Programa de Mejoramiento Integral de la Educación Media El esfuerzo de investigación se centró en cinco áreas problema, consideradas clave para la definición de políticas: currículum y estructura, prácticas pedagógicas, evaluación de los resultados educacionales, eficiencia del nivel y formación de profesores. En 1991, el Ministerio de Educación inició un proceso de “conversación” sobre los desafíos que enfrentaba la educación media, lo que refleja la importancia otorgada a la construcción de consenso para decidir sobre orientaciones y medidas a adoptar. Las áreas temáticas sobre las cuales se 364 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Síntesis y conclusiones consultaba eran indicativas de lo que se identificaba como problemas del nivel. Ellas incluían: estructura, valores, calidad, cultura juvenil y equidad. La gran disyuntiva de la estructura de la E.M. se planteó con relación a la organización institucional y curricular en dos modalidades: humanístico- científica y técnico-profesional. Se definía el dilema entre diferenciar o no en dos ramas y, de hacerlo, en qué grado o edad. Se ofrecían dos alternativas: a) diferenciación mínima y liceo polivalente, que fue la más rechazada; y b) enseñanza común hasta el décimo grado (postergación de la diferenciación) y diversificación en el segundo ciclo de E.M., que fue rechazada por la mitad de los que manifestaron opinión. El paréntesis de dos años de investigación, análisis rigurosos y participación social, conducidos desde el Ministerio de Educación como antecedentes del diseño de política, no sólo elevó sensiblemente el nivel de conocimiento acumulado sobre la enseñanza media, sino que constituyó un hito en la forma de concebir y gestionar políticas públicas sobre educación. Hacia finales de 1993, el país contaba con conocimientos sólidos, consensos amplios y propuestas concretas para iniciar un esfuerzo mayor de mejoramiento de la educación media. Estatuto Docente: legislación inicial El Estatuto ha sido duramente criticado como estatista. Sin embargo, también se puede interpretar que gracias a él se consolidó la descentralización educacional, a la que se oponían drásticamente los profesores, porque reconoció y mantuvo el carácter municipal del sector público. El Estatuto legitimó las especificidades del trabajo docente, junto con definirlo inequívocamente como trabajo profesional, y homogeneizó el trato legislativo a los docentes de todos los niveles y modalidades del sector público 365 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile y del sector particular. Quedó establecido que la única diferencia de los profesores de educación media con el resto fuera que el monto de su remuneración básica mínima nacional sea un 5,3% más alto. Los docentes del sector privado también quedaron regulados por el estatuto y sujetos a las mismas normas en el orden profesional (formación, perfeccionamiento, autonomía profesional, evaluación, horarios de trabajo, etc.). Los docentes del sector municipal obtuvieron mejorías importantes en sus condiciones de trabajo: los que en 1991 estaban en servicio obtuvieron automáticamente la titularidad del cargo, y desde entonces no se pierde el reconocimiento de la antigüedad y del perfeccionamiento acreditado aunque se cambie de lugar de trabajo. Además, todos los docentes mejoraron las regulaciones relativas a jornadas de trabajo y horarios, limitando al 75% el tiempo en actividades propiamente lectivas, se legalizaron las vacaciones de verano y los profesores de aula con más de 30 años de servicio pudieron disminuir su carga docente manteniendo su remuneración. El Estatuto fijó la denominada Remuneración Básica Mínima Nacional que rige para los docentes en el sector particular como municipal. El mejoramiento fue gradual durante cinco años y los salarios son reajustables. El Estatuto Docente, una vez dictado, tuvo rechazos desde distintos sectores. El gremio docente rechazó las nuevas remuneraciones, el empresariado y la oposición de derecha enjuiciaron al Estatuto como una legislación re-centralizadora que introducía rigideces en la gestión de la educación pública municipal. En muchos municipios había una sobre-dotación de docentes y/o de directivos de centros escolares que no podían ser removidos ni trasladados, debido a la legislación vigente. En 1995, se aprobó una reforma legal al estatuto que flexibilizaba la gestión del personal docente municipal y mejoraba las subvenciones. Esa reforma cambió la norma de total inamovilidad para los docentes del sector municipal por una de estabilidad, que distingue a los docentes que son 366 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Síntesis y conclusiones titulares y les da permanencia en el empleo. Además, autorizó el despido de profesores por requerimientos del servicio o por necesidades de la gestión, necesidad que debe ser reconocida y explicitada en los llamados Planes Anuales de Desarrollo de la Educación Municipal. Previamente se ofreció a los docentes un conjunto de facilidades o incentivos para que renunciaran voluntariamente a sus puestos de trabajo o se jubilaran en condiciones ventajosas. Esta reforma creó un incentivo a la calidad del trabajo colectivo, mediante el Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño de los establecimientos subvencionados (SNED), que se fundó en la misma Ley. Este sistema creó una nueva subvención educacional para los establecimientos municipales y particulares subsidiados, que entrega un sobre-sueldo adicional por “desempeño destacado” a los equipos docentes seleccionados según el SNED. Para determinar quién amerita esta distinción, se utilizan los resultados brutos obtenidos por cada establecimiento en las pruebas del Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE) y también los resultados relativos al logro anterior. Considera también otros factores como la iniciativa o innovación, los grados de participación y vinculaciones con el medio y, principalmente, la medida en que cada escuela o liceo aporta a la igualdad de oportunidades, sea en sus políticas de acceso como en sus esfuerzos para retener y lograr superación en poblaciones vulnerables. c. Reforma educacional de la enseñanza media en la década de los ’90 El objetivo de la reforma de la enseñanza media ha sido hacer a este nivel contemporáneo con su sociedad, de la mejor calidad y equidad en sus resultados. Específicamente se ha buscado: • Aumentar la relevancia de la E.M. para las personas y su calidad de vida, para el crecimiento económico y la competitividad del país, y para 367 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile la democracia y las exigencias de un orden social integrado y participativo. • Mejorar substantivamente la equidad de los resultados de la educación media. • Maximizar la eficiencia del subsistema, especialmente disminuyendo las tasas de deserción y asegurando el egreso sin repitencias para al menos el 75% de cada promoción. Los medios contemplados para llevarla a cabo han incluido: • la implementación de un Programa de Mejoramiento de la Calidad y la Equidad (MECE-Media); • la ampliación del tiempo escolar disponible a través del funcionamiento en una jornada completa; • la reforma del currículo de la educación media; • el fortalecimiento docente. Estas estrategias se combinan complejamente, tanto en los momentos en que se despliegan, como en sus lógicas. El Programa MECE-Media inaugura las transformaciones en 1994, enfocando su acción a mejorar los contextos (materiales y simbólicos) y los procesos de enseñanza-aprendizaje a través de un “cambio interno” en los establecimientos. En un segundo momento (1997), y como respuesta –entre otras– a la necesidad de mayor tiempo escolar generada por el propio MECE, se inaugura la política que posibilita a los establecimientos con recursos para funcionar en jornada completa. Entre 1997 y 1998, se discute el marco curricular y los programas oficiales para el nuevo currículo que se aplicará gradualmente, partiendo con 1º Medio en 1999. El “fortalecimiento de la profesión docente” fue una idea fuerza surgida en 1994, en el marco de la Comisión Nacional de Modernización de la Educación, y fue adoptada oficialmente en 1995. 368 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Síntesis y conclusiones Programa MECE-Media (1994-2000) El propósito central del programa es “dinamizar y enriquecer el proceso pedagógico, el proceso de gestión, y el proceso de incorporación de la cultura juvenil al liceo”. Se trata de “poner al día” la educación secundaria e introducir en ella dispositivos que permitan a los propios establecimientos generar los contextos educativos adecuados para lograr aprendizajes de calidad en todos los jóvenes. Se trata de preparar el terreno para que sea fértil al acoger otros aspectos de la reforma, como los cambios curriculares o la jornada escolar completa. Para lograr estos propósitos, el MECE-Media combina tres tipos de mecanismos de intervención en el ámbito de los liceos subvencionados. Cada uno de éstos opera a través de distintos componentes del Programa. Se espera así crear sinergias que impacten el sistema de la unidad educativa en su conjunto. Los mecanismos de intervención utilizados son los siguientes: • Mejoramiento de los sistemas materiales que soportan la ocurrencia de los procesos pedagógicos, que incluyen entre otros: • infraestructura • introducción de la informática con equipamiento computacional, con capacitación, software y asistencia técnica • textos escolares • bibliotecas • Acciones directas en los establecimientos que se organizan según los distintos actores para desencadenar a través de ellos las mejoras necesarias. Su estrategia combina instancias de capacitación presencial, 369 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile asesoría técnica de los supervisores en los niveles descentralizados y materiales de trabajo. Incluye los siguientes componentes: • Grupos Profesionales de Trabajo (GPT) que son instancias regulares de trabajo colectivo docente para lo cual se entrega un conjunto de materiales que orientan las discusiones de los docentes hacia la revisión y evaluación crítica de su trabajo. • Modernización de la gestión institucional de los liceos, que busca fortalecer el proceso de descentralización pedagógica. Se orienta a lograr que cada comunidad educativa cuente con un modo de gestión institucional que permita y promueva la participación creativa de todos los actores de la comunidad escolar. Se trata de que cada establecimiento tenga un equipo de gestión que lidere en forma compartida y que el establecimiento defina participativamente su propio proyecto educativo. • Actividades Curriculares de Libre Elección (ACLE), componente dirigido a los alumnos. Persigue ocupar creativa y formativamente el tiempo libre de los jóvenes; generar en los jóvenes un contexto motivacional de agrado e identificación con su establecimiento para mejorar su interés en el aprendizaje; y sensibilizar a los docentes con las características del mundo de los jóvenes de hoy para que las tengan en cuenta en su trabajo pedagógico. • Acciones indirectas que abren oportunidades para ejercer autónomamente las capacidades propias del liceo, entregando recursos que permitan desarrollar las iniciativas propias. Los componentes de este mecanismo son: • Recursos para el aprendizaje (CRA), que cada establecimiento decide adquirir con el 80% de los fondos asignados. 370 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Síntesis y conclusiones • Fondo de proyectos concursables, al cual los docentes pueden presentar Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME), diseñados en sus GPT y destinados a mejorar la calidad de los aprendizajes y la formación de sus alumnos. La duración de los PME puede ser de 2 ó 3 años y se seleccionan teniendo en cuenta fundamental- mente la calidad técnica de la propuesta y, secundariamente, el nivel socioeconómico de los estudiantes a que está dirigida. • Servicios de Asistencia Técnica para satisfacer las necesidades de actualización de conocimientos y capacidades de los profesores y enriquecer los procesos escolares con el apoyo de saberes y profesionales de otros campos. Son servicios externos al liceo que los equipos docentes deciden contratar entre una larga lista de organismos autorizados. En la base de la propuesta del MECE-Media de trabajo con jóvenes, se encuentra un cambio cultural de proporciones, cuya necesidad surge de la masificación de la educación media y de la emergencia de lo que se puede denominar una “cultura juvenil”, y que está orientado a cambiar las bases de las relaciones sociales dentro del liceo. Jornada Escolar Completa (1997 – 2006) A partir de 1997 se inicia un cambio decisivo en la extensión de la jornada en que trabajan profesores y alumnos, al suprimirse gradualmente el funcionamiento en “doble turno” (un grupo de alumnos en la mañana y otro en la tarde) e implementarse un régimen de jornada única que se prolonga desde la mañana hasta la tarde. Los establecimientos se han ido incorporando en la medida de sus posibilidades. Inicialmente tuvieron plazo hasta el año 2000 para adoptar la jornada completa, lo que fue prorrogado por necesidades de infraestructura. 371 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile El uso del tiempo adicional con que cuentan los liceos es decidido por cada establecimiento. Para comenzar a funcionar en jornada completa, deben presentar al Ministerio de Educación una planificación de uso del tiempo adicional, que combina la extensión de horas a asignaturas del currículo (Lenguaje y Matemáticas, fundamentalmente) con la creación de talleres de libre elección para los estudiantes (Deportes, Artes, etc.). Estas decisiones curriculares, tomadas por los establecimientos para incorporarse al sistema de jornada completa, constituyen el mayor proceso de descentralización curricular llevado a cabo en el país. Con la jornada completa, el conjunto del sistema secundario funciona con 1.621 horas pedagógicas anuales, lo que implica aumentos proporcionales entre un 11% y un 27%. Los establecimientos cuentan con recursos para contratar por más tiempo a los docentes y el personal en general y también para mejorar su equipamiento y otras condiciones para el trabajo escolar de los alumnos. La reforma curricular en la educación media La Ley Orgánica Constitucional de Educación (LOCE) exigió al Ministerio de Educación establecer “los objetivos fundamentales para cada uno de los años de estudio” y los Contenidos Mínimos Obligatorios (CMO) para lograr esos objetivos. Ordenado por la LOCE, el nuevo marco curricular cambia de una definición estatal de planes y programas, a un marco de Objetivos Fundamentales (OF) y Contenidos Mínimos (CM). Cada establecimiento determina si adopta o adapta los planes y programas del Ministerio, o si elabora sus propios planes y programas. 372 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Síntesis y conclusiones Los OF y CM se establecieron en 1998. Durante ese año se elaboraron los planes y programas oficiales que se implementarían gradualmente a partir de 1º Medio. En su nueva estructura, el marco curricular trata de equilibrar la disyuntiva entre formación común y formación diferenciada, asignando espacios para ello. Esto significó un cambio importante en el primer ciclo de la enseñanza T-P. Para la modalidad H-C, el cambio es importante en ambos ciclos porque cambia la orientación de la enseñanza general. La formación general en el marco curricular está orientada a desempeños prácticos en la vida de las personas y sus requerimientos formativos no son para la acumulación de conocimiento. Se trata de vitalizar los conocimientos tradicionalmente conocidos como “teóricos o para la formación del intelecto”. En la formación diferenciada T-P cambia el referente de puesto de trabajo a vida de trabajo. El marco curricular define nuevos sectores de conocimiento y experiencia y los objetivos educativos ya no se clasifican en generales y específicos, sino que en objetivos transversales, verticales y terminales. Para la enseñanza T- P, hay una redefinición que organiza las carreras en 12 sectores y 36 especialidades. Los Objetivos Fundamentales Transversales son conocimientos, habilidades, actitudes, valores y comportamientos que deberán desarrollar todos los docentes en sus distintas asignaturas. La nueva organización curricular determina una nueva estructura. Se posterga la diversificación horizontal y el nivel queda mejor articulado ya que los estudiantes se podrán cambiar de establecimiento, sin importar su modalidad, mientras estén en 1° y 2° año de E. M. La formación general, al ser común, establece un mismo espacio temático y formativo para ambas modalidades, que ocupa la mayor parte del tiempo en el primer ciclo y una proporción significativa en el segundo. Se cambia el sentido de la E.M. y se 373 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile explicita un concepto dinámico de conocimiento. Los objetivos y contenidos articulan una preparación orientada tanto al trabajo como al estudio. Además, el currículo en su conjunto busca desarrollar capacidades de razonamiento superior: la mayor parte de los Objetivos Fundamentales pretenden el entendimiento y comprensión de las distintas materias. La autonomía de pensamiento, la capacidad de juicio crítico y moral, y de decidir y emprender actividades por sí mismo, se plantean como objetivos transversales y se incluyen en sub-sectores específicos, como el de Filosofía, de Historia y Ciencias Sociales y el de Lengua Castellana y Comunicación. La inclusión en los contenidos de conocimientos, habilidades y actitudes, junto a la definición simultánea del conocimiento no sólo como información sino también como entendimiento, hacen que el desarrollo curricular propuesto trascienda notablemente a una memorización rígida o estática. Tampoco se limita a una mera aplicación práctica del conocimiento, sino que incentiva integralmente el desarrollo de capacidades para crear y desarrollar nuevos aprendizajes. Fortalecimiento de la profesión docente Siguiendo al dictado del Estatuto Docente y después de su reforma en 1995, se desarrollaron una serie de programas tendientes a crear condiciones para favorecer tanto el mejoramiento del desempeño de los docentes como su desarrollo profesional. Se pueden enumerar las siguientes medidas tendientes a impulsar enérgicamente el desarrollo profesional de los docentes: • Programa de Perfeccionamiento de la Formación Inicial de Docentes (PPFID) que instauró un fondo nacional para financiar proyectos de revisión, evaluación y mejoramiento de la formación de profesores; y para estimular la entrada de estudiantes destacados a las 374 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Síntesis y conclusiones carreras de pedagogía. Para estos efectos, se convocó a todas las instituciones formadoras a presentar proyectos de mejoramiento a un concurso nacional. Se seleccionaron 17 proyectos, provenientes de instituciones que atendían al 80% de la matrícula nacional en carreras de pedagogía. Esas universidades e institutos están, en la actualidad, renovando sus mallas curriculares, perfeccionando a su personal académico, mejorando su infraestructura y equipamiento y, en general, cumpliendo lo convenido. Sin embargo, todavía no están disponibles evaluaciones externas que muestren sus resultados finales. • Programa de Perfeccionamiento Fundamental (PPF) es el más extenso esfuerzo ministerial. Ha emprendido acciones en distintos sentidos: • Para que los docentes en servicio se apropiasen de los programas de estudio que la reforma curricular empezaba a implantar gradualmente; • A través del Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas (CPEIP), se ha regulado la oferta descentralizada de perfeccionamiento y se ha velado por la calidad de las acciones; • El ministerio ha estimulado el “derecho al perfeccionamiento” a través de la “asignación por perfeccionamiento logrado”; con un bono transitorio para que cada docente pudiera cancelar los aranceles de cursos o actividades de formación continua; y con acciones gratuitas de desarrollo profesional. • Programa de Becas estatales a favor de estudiantes destacados que quisieran seguir la carrera de Pedagogía. Las becas consisten en un monto que cubre el arancel anual, más un monto variable para materiales de estudio. 375 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile • Premios de Excelencia Docente, que se entregarían anualmente a los 50 mejores maestros y profesores. • Programa de Pasantías y Diplomados en el exterior para docentes. Busca la actualización de los docentes en sus disciplinas y metodologías, a fin de enriquecer su desarrollo profesional, reforzar su vocación docente y elevar su autoestima. Mediante un concurso público nacional, se seleccionan grupos de docentes y se les financia para viajar al exterior a perfeccionarse, sea en pasantía, o en diplomados. La reforma educacional, en su conjunto, ha intentado favorecer el profesionalismo de los docentes. Por este motivo, los otros tres componentes también debían contribuir en este aspecto. A través del MECE-Media, los PME, los GPT, y la Red de Informática Escolar, ENLACES, contribuyen a la profesionalización docente. El componente “reforma curricular” también ha constituido un estímulo indirecto al desarrollo profesional de los docentes en cuanto, por una parte, les obliga a revisar y actualizar su dominio de contenidos y, por otra parte, les pone ante el desafío de recrear su pedagogía o más específicamente su didáctica. Los Objetivos Fundamentales Transversales convocan a los docentes a construir los respectivos proyectos por establecimiento, desafío que es otra contribución al desarrollo profesional docente. Por otra parte, la ley de jornada completa ofrece horarios remunerados para favorecer la participación colectiva de los educadores en la aplicación de la reforma en sus establecimientos. 376 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Síntesis y conclusiones d. Evolución y conclusiones Este documento ha analizado los distintos elementos de la reforma de la educación media en Chile llevada a cabo en la década de los ’90, y los ha contrastado con los cambios realizados en la década anterior. A continuación, se verá la evolución de los principales problemas que se querían solucionar a través de dicha reforma. Masificación de la enseñanza media y logros de aprendizaje Uno de los problemas persistentes en estos años ha sido el hacer frente a los aumentos de cobertura que ha significado incorporar a jóvenes heterogéneos a un nivel que tradicionalmente ha sido elitista, ya que en los últimos veinte años la cobertura aumentó del 45% al 85%. Esta evolución positiva de la cobertura ha acortado, pero no anulado totalmente, las brechas existentes entre zonas urbanas (92%) y rurales (77%) y entre quintiles de ingreso. Es un hecho de que durante los ’80, a esta expansión ayudó la participación de privados en la oferta educativa; pero el aumento de cobertura también fue apoyado por la necesidad de contar con más años de escolaridad, producto de la devaluación de los certificados, y por la falta de oportunidades laborales para los jóvenes. En este proceso, el principal problema de equidad del sistema se trasladó de ser un acceso selectivo a que los logros de aprendizaje fueran diferenciados. Esta situación se agudiza por la segmentación social dentro del sistema educativo, entre tipos de establecimientos, modalidades y ubicación geográfica, que fue uno de los efectos más negativos de la reforma administrativa del régimen militar. La reforma de los ’90, aunque aún no está concluida, no ha podido superar este aspecto. Persiste la asociación entre características socio- económicas de las familias de los alumnos y tipos de establecimientos, clasificados según dependencia y modalidad. Esto también se refleja en los logros de aprendizaje. Así, en 1998, menos del 5% de los establecimientos 377 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile particulares pagados (más alto nivel económico) obtuvieron un puntaje promedio inferior a 230 puntos en la prueba de evaluación nacional, SIMCE, en tanto más del 50% de los liceos municipales (menor nivel económico) obtuvieron ese promedio. No obstante, los resultados de aprendizaje de los alumnos, al nivel de país, mejoraron significativamente sólo en Matemáticas, en tanto que en Lenguaje no hubo diferencias entre 1994 y 1998. Debemos hacer notar que estos resultados no reflejan la reforma curricular porque todavía no se implementaba. Eficiencia interna Del mismo modo, los indicadores de eficiencia interna han mejorado a nivel del país pero aún esconden una estratificación social que no puede satisfacer los criterios de equidad a que aspira la reforma. La repitencia disminuyó del 12% en 1990 al 6% en el año 2000. Sin embargo, la reprobación varía fuertemente según la dependencia del establecimiento. La deserción en E.M. superó el 12% en 1995 pero, coincidiendo con la reforma, desde entonces ha disminuido llegando al 8% en 1999. No obstante, mientras un joven del quintil más rico tiene el 90% de probabilidades de terminar la E.M., uno del quintil más pobre tiene una probabilidad inferior al 40%. Los factores asociados a la deserción son los procesos de éxito o fracaso para los alumnos, que se dan dentro de los liceos, al igual que la relevancia externa de la E.M. para el desempeño futuro del alumno, y los antecedentes socio-económicos de los alumnos. Hay indicios que señalan que el MECE no llegó por igual a todos los liceos, especialmente a los más pobres, lo que justifica el Programa Liceo para Todos que pretende esforzarse para evitar la deserción. Las evaluaciones del Programa MECE en general son positivas. Las condiciones materiales de los liceos han mejorado en forma notoria. Por ejemplo, se señala que casi la totalidad de los liceos subvencionados pertenecen 378 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Síntesis y conclusiones a la red ENLACES, los alumnos cuentan con textos escolares y los profesores con recursos de aprendizaje. Tanto profesores como alumnos asignan a los talleres de libre elección un alto valor formativo; consideran que estas actividades mejoran las relaciones entre alumnos así como entre ellos y sus profesores; y señalan diversos aspectos en que favorecen el desarrollo personal de los estudiantes. Por otra parte, el porcentaje de egreso, con o sin repitencia, no ha variado en los últimos veinte años. Sin embargo, hay que recordar que esto es en relación a un conjunto mucho más heterogéneo de alumnos de lo que era al inicio del período de estudio. El núcleo esencial que se espera transformar con la reforma son las prácticas pedagógicas para mejorar las oportunidades de aprendizaje de los jóvenes. Esto es lo más difícil de modificar ya que tiene profundas raíces culturales. Sin embargo, la mayoría de los profesores utiliza diversos recursos de aprendizaje en el desarrollo de sus clases con una frecuencia satisfactoria. El segundo elemento de la reforma, la Jornada Escolar Completa, ha tenido una implementación parcial. En un primer momento, 1997/98, se incorporaron todos los establecimientos que no requerían inversiones mayores en infraestructura, producto de una relativa subutilización de su capacidad (aproximadamente el 10% de la matrícula total de enseñanza media). A partir de ahí, los establecimientos municipales o privados, que reciben subvención estatal, presentan su proyecto de ampliación a un fondo público de recursos especialmente creado para los efectos. En la actualidad alrededor del 20% de la matrícula total de enseñanza media, es decir, el 25% de la matrícula subvencionada por el Estado, se encuentra estudiando en jornada completa. Relación educación y trabajo La población económicamente activa aumenta cada año su escolaridad promedio, lo que significa que crecientemente se requerirá más educación para ingresar, permanecer y competir en el mercado laboral. Además, las 379 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile consecuencias de no lograr una escolaridad mínima se agravan. Así, para no quedar bajo la línea de la pobreza, se necesitan al menos 9 años de escolaridad y, para estar en un mismo quintil de ingreso, en el transcurso del tiempo, se requieren más años de escolaridad promedio. La enseñanza técnico-profesional tuvo aumentos muy importantes de matrícula, a pesar de los diagnósticos inciertos a principio de la década. Por esto, hacia el final de la década (1997), se encomendó un nuevo estudio, que comprobó que la inserción laboral es semejante para egresados de distintas dependencias. Según este resultado, las diferencias de recursos utilizados no se justifican. La gestión pedagógica de los establecimientos no se sustenta en un enfoque de gestión sistemático orientado hacia la calidad. El diseño curricular (previo a la reforma) mostraba una muy débil vinculación entre la formación general y la formación específica. Este diagnóstico sólo confirma lo que se venía diciendo sobre la desregulación de este sector y se espera que sea superado con el nuevo marco curricular. De hecho, este mismo estudio da cuenta de algunos cambios en la normativa que son indicativos de un rol más activo del Estado. Como una alternativa exitosa de la enseñanza T-P, se presenta la formación Dual en Chile. La mayoría de los egresados se inserta en la fuerza laboral inmediatamente, pero también una parte importante de ellos se enrola en la educación superior. Además, mejoran las tasa de realización de práctica y titulación. No obstante, no se recomienda masificar el sistema, por limitaciones en la capacidad de los liceos para gestionar el programa, por limitaciones en la existencia de las empresas y en la voluntad de éstas para ofrecer puestos de aprendizaje. También se estima que el sistema T-P se haría muy vulnerable frente a los ciclos económicos. Por otra parte, se considera que hasta ahora la experiencia no ha sido representativa porque ha incluido a los mejores alumnos. 380 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Síntesis y conclusiones La reforma curricular El nuevo marco curricular aún no se termina de implementar y esta fase representa su gran desafío. Habrá que ver, por ejemplo, cómo son los programas que elaboran los establecimientos o si, como ha sido hasta ahora, adoptan mayoritariamente los programas del ministerio; cómo distribuyen los tiempos entre los márgenes que disponen y si los docentes adaptan las metodologías de enseñanza a los objetivos que realmente se persiguen. El marco curricular actual intenta superar la falta de adecuación existente entre la educación media y los intereses, experiencias y posibles destinos de alumnos muy heterogéneos. El énfasis que se hace en la educación general como el desarrollo de competencias para la vida cotidiana responde a esta preocupación. Este aspecto hace una diferencia radical en relación con el anterior currículo, y lo vemos reflejado en los objetivos transversales y en los verticales de los distintos sectores. El tiempo de libre disposición y el margen entre los CMO y tiempo total abren la posibilidad para diversificar. Sin embargo, debemos notar que la enseñanza H-C tiene poco tiempo para diversificación o especialización, y la T-P tiene menos tiempo para la Formación General en el segundo ciclo. Por otra parte, parece haber bastante consenso en que los CMO no son mínimos y de ahí que el tiempo de libre disposición dependa de la ampliación de la jornada escolar. Un problema que se quiso superar en el marco curricular fue la falta de diferenciación y de flexibilidad, que se estimaba necesaria debido a la heterogeneidad del alumnado. La estructura curricular de la enseñanza media está constituida por los tiempos destinados a la formación general, a la formación diferenciada y de libre disposición. Si bien hay progresos notables en este sentido, no está plenamente logrado si se tiene en cuenta que la distribución horaria indica que la enseñanza T-P tiene un 6,1% menos de 381 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile horas anuales destinadas a la enseñanza general en 1º y 2º año. Por otra parte, en el segundo ciclo, no hay un ámbito de formación general común a todos los estudiantes. Esta situación apunta a un desafío que, aunque no sea imposible, es difícil de lograr: desarrollar competencias generales a partir de aprendizajes más específicos. También muestra la dificultad de implementar políticas que atentan contra tradiciones culturalmente enraizadas, como lo es la enseñanza T-P. Los objetivos transversales representan un notable avance en el diseño curricular. Sin embargo, su implementación constituye un desafío ya que su desarrollo variará en distintas culturas escolares. Un aspecto que habrá que evaluar es la eficacia de establecer un ciclo común y postergar la diversificación, sin que esto vaya acompañado de cambios institucionales. Si se identifica a los establecimientos según la modalidad que imparten, aunque el primer ciclo sea común, la decisión de los estudiantes al ingresar a 1º Medio se verá influida por las posibilidades de especialización y la diversificación no estará tan postergada. Esto, por una parte, significará que los estudiantes tendrán en cuenta la modalidad que se imparte al momento de ingresar y, por otra, el establecimiento lo imprimirá en sus planes de estudio también a partir del primer año. La reforma y los docentes En el año 2000, el 86,3% de quienes se desempeñaban como docentes en el nivel secundario tenían el título de Profesor de Educación Media, lo que representa un leve mejoramiento respecto a las proporciones encontradas en 1989. El Congreso de Profesores en 1997 no reconocía ni hacía suya la política de fortalecimiento de la profesión docente, apenas valorizaba el estatuto, ignoraba la reforma y construía una imagen muy negativa de la condición 382 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Síntesis y conclusiones docente. En contraste, la Encuesta Nacional a Profesores, en 1998, arrojó como resultado que el 83% de los docentes manifestaban que volverían a ser profesores y que el 53% de ellos estaba “muy satisfecho” de su vida como profesor. Además, los docentes entrevistados mostraron conocimiento de los objetivos de la reforma educacional y, en menor escala, de los componentes de ella. Las pasantías al exterior y los premios a la excelencia docente fueron evaluados como muy buenos o buenos por cerca del 60% de la muestra, y el SIMCE por el 43% de los entrevistados. También la calificación periódica de los docentes, concitó un acuerdo cercano al 50%. En el año 2000, nuevamente una encuesta a profesores arrojó, en términos generales una mirada positiva. Los tres peores aspectos de la Reforma, en la opinión de los profesores, eran los sueldos de los profesionales, la poca capacitación a los profesores y la poca consideración hacia los profesores. Aparentemente existe discordancia entre la opinión de los profesores en las encuestas y la manifestada por la organización gremial en el referido Congreso Nacional de Educación de 1997. En cuanto a la política de “fortalecimiento de la profesión docente”, ésta no es visualizada como un todo orgánico por los docentes. El nuevo régimen de remuneraciones y su incremento son los aspectos más criticados o peor evaluados por los profesores/as, a pesar de las mejorías objetivas y sin precedentes. Se señalan tres posibles interpretaciones de la situación: • Sensación entre los docentes de un distanciamiento de la autoridad y una percepción hacia ésta como auto referente, debido a las claras deficiencias comunicacionales del gobierno y la existencia de orientaciones de políticas modernizadoras ajenas a la cultura docente. 383 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile • Reduccionismo reivindicacionista de la dirigencia del magisterio, que provoca en los profesores una escisión drástica entre la experiencia y el discurso que se tiene cotidianamente en la escuela versus las instancias de participación gremial. • Los docentes atribuyen al Ministerio de Educación incumplimientos de la legalidad laboral por parte de los sostenedores, con lo que se refuerza la sensación de alejamiento y abandono de la autoridad política. En el gobierno de Ricardo Lagos se ha producido un acercamiento entre éste y el Colegio de Profesores que está rindiendo frutos. Éste surge de un acuerdo entre el Presidente, siendo candidato, que expresaba el reconocimiento de la reforma por parte del gremio docente, sin enajenar su autonomía y su derecho a la crítica y, por otra, la voluntad oficial de perseverar en el desarrollo profesional de la docencia, y particularmente en abrir mayores canales de participación de ésta en las decisiones de política pública. En dicho acuerdo y en debates posteriores, la demanda gremial de una política que defendiese la “educación pública”, entendida como aquella de tenencia municipal y heredera de la antigua educación estatal, fue acogida por el nuevo gobierno, pero interpretada como promoción de la “educación de interés público”, entendida como toda aquella educación incluyente y no discriminatoria, independientemente de la dependencia pública o privada o de los establecimientos. En el año 2000 correspondió realizar otra negociación salarial que entraría en vigencia a comienzos del año 2001. Ambas partes prefirieron la negociación y el acuerdo por sobre la confrontación. Así, en enero de 2001 se establecieron por ley moderados aumentos en las remuneraciones básicas y los siguientes mejoramientos que inciden en el status de los profesores secundarios: 384 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Síntesis y conclusiones • Aumento del sobresueldo adicional para el personal directivo y el personal técnico-pedagógico. • Disminución de las horas lectivas de los docentes de aula, comenzando por los primeros grados de cada ciclo, básico y medio, y por los establecimientos de zonas de pobreza. • Mejoramiento de la asignación por desempeño en condiciones difíciles. • Asignación de excelencia pedagógica. La innovación más significativa es la “asignación de excelencia pedagógica”, que tendrá fuertes consecuencias sobre el mejoramiento de la calidad de la enseñanza. Tendrán acceso a ella todos los docentes de aula de todos los niveles y modalidades de la educación subvencionada que voluntariamente se sometan a un proceso de “acreditación”, conforme a estándares generados participativamente por la profesión docente. 385 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Veinte años de políticas de educación media en Chile 5. Conclusión final Sin duda, son muchos los desafíos que quedan por delante, especialmente en cuanto a logros de aprendizaje y equidad. Sin embargo, se ha avanzado en la dirección correcta gracias a un esfuerzo prolongado y persistente, posterior a un período de planificación, investigación, reflexión y discusión participativa. La reforma de la educación media ha sido posible gracias a una voluntad política clara, que ha sido respaldada por un amplio consenso social y concretada a través de aumentos presupuestarios importantes. Los apoyos en investigación, evaluación de programas, evaluación de aprendizajes y seguimientos han sido aportes necesarios para orientar acciones y enmendar rumbos. 386 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Publicaciones y documentos del IIPE El Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación ha publicado más de 1.200 títulos de libros y documentos sobre los diferentes aspectos de la planificación de la educación. Estas figuran en un catálogo completo que presenta los siguientes temas: Planificación de la educación y cuestiones globales Estudios generales – cuestiones globales y de desarrollo Administración y gestión de la educación Descentralización – participación – educación a distancia – mapa escolar – profesores Economía de la educación Costos y financiación – empleo – cooperación internacional Calidad de la educación Evaluación – innovación – supervisión Distintos niveles de la educación formal Desde el primario hasta el superior Estrategias alternativas de educación Educación permanente – educación no formal – grupos desfavorecidos– educación de mujeres Para obtener el catálogo, diríjase a la Oficina de Difusión de Publicaciones del IIPE information@iiep.unesco.org Los títulos y resúmenes de las publicaciones más recientes se pueden consultar en el sitio web: http://www.unesco.org/iiep Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación El Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (IIPE), creado por la UNESCO en 1963, es un centro internacional de formación e investigación avanzada en el campo de la planificación de la educación. La financiación del IIPE es asegurada por la contribución de la UNESCO y por donaciones de los Estados Miembros. Durante los últimos años, los Estados Miembros que han brindado contribuciones voluntarias al Instituto son los siguientes: Alemania, Dinamarca, Finlandia, India, Irlanda, Islandia, Noruega, Suecia y Suiza. El objetivo del Instituto es contribuir al desarrollo de la educación en el mundo mediante la difusión del conocimiento y la oferta de profesionales competentes en el campo de la planificación de la educación. En esta perspectiva, el Instituto coopera con las organizaciones de formación e investigación interesadas de los Estados Miembros. El Consejo de Administración del IIPE, que aprueba su programa y presupuesto, se compone de un máximo de ocho miembros elegidos y cuatro miembros designados por la Organización de las Naciones Unidas, así como por algunos de sus organismos especializados e institutos. Presidente: Dato’Asiah bt. Abu Samah (Malasia) Directora, Lang Education, Kuala Lumpur, Malasia. Miembros designados: Carlos Fortín Secretario General Adjunto, Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (CNUCED), Ginebra, Suiza. Edgar Ortegón Director, Proyectos y Programación de Inversiones, Instituto Latinoamericano de Planifi- cación Económica y Social (ILPES), Santiago, Chile. Josef M. Ritzen Vicepresidente, Red de Desarrollo Humano, Banco Mundial, Washington D.C., EE.UU. Ester Zulberti Jefa, Servicio de Extensión, Educación y Comunicación; División de Investigación, Extensión y Capacitación, Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) Miembros elegidos: José Joaquín Brunner (Chile) Director, Programa de Educación, Fundación Chile, Santiago, Chile. Klaus Hüfner (Alemania) Profesor, Universidad Libre de Berlín, Berlín, Alemania. Zeinab Faïza Kefi (Túnez) Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de Túnez en Francia y Delegado Permanente de Túnez ante la UNESCO. Philippe Mehaut (Francia) Director Adjunto, Centro de Estudios e Investigaciones sobre las Calificaciones, Marsella, Francia. Teboho Moja (Sudáfrica) Profesora de Educación Superior, Universidad de Nueva York, Nueva York, EE.UU. Teiichi Sato (Japón) Embajador Extraordinario y Plenipotenciario del Japón en Francia y Delegado Permanente del Japón ante la UNESCO. Tuomas Takala (Finlandia) Profesor, Universidad de Tampere, Tampere, Finlandia. Las consultas sobre el Instituto deben dirigirse al: Secretariado del Director, Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 7-9, rue Eugène Delacroix, 75116 París, Francia. Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación http://www.unesco.org/iiep